Lage im Asylwesen

Presserohstoff Lage im Asylwesen 1. Zahlen und Fakten 1997 wurden 23'982 Asylgesuche gestellt, was gegenüber 1996 eine Zunahme von 33% darstellt. Die Ausgaben beliefen sich auf Fr. 1,016 Mia. (Voranschlag von 852 Mio. plus Nachtragskredit von 164 Mio.). Im gleichen Jahr verzeichneten die Asylbehörden 16'622 Abgänge. Ende 1997 belief sich das Total der in die Zuständigkeit des Bundes fallenden Personen des Asylbereichs auf 94'500. Der 1997 erfolgte Aufwärtstrend bei den Asylgesuchszahlen hält auch in diesem Jahr weiter an. Bis Ende Juli 1998 wurden über 18'000 neue Asylgesuche registriert, was für dieses Jahr einen Anstieg auf über 32'000 erwarten lässt. Damit verzeichnet die Schweiz eine Gesuchszunahme von 45,5 % gegenüber Ende Juli 1997 und - zusammen mit den Niederlanden - gemessen an der Bevölkerung den höchsten Gesuchseingang in Europa. Der vom Parlament verabschiedete Voranschlag 1998 beträgt Fr. 952 Mio., die Nachtragskredite belaufen sich auf Fr. 192 Mio. Insgesamt werden für 1998 Ausgaben in der Höhe von Fr. 1,144 Mia. erwartetet. 2. Gründe für die Zunahme der Asylgesuche 2.1 Situation im ehemaligen Jugoslawien, namentlich im Kosovo Der seit November 1994 blockierte Vollzug von Wegweisungen in die BR Jugoslawien (BRJ) konnte nach Abschluss des Rückübernahmeabkommens ab September 1997 wieder aufgenommen werden. Seither hat das BFF über 12'000 Ausreisefristen neu angesetzt und über 8'500 Rückübernahmegesuche gestellt, von welchen bisher rund 4'000 gutgeheissen wurden. Bis Ende Juli 1998 konnten 1'243 Personen, vorwiegend Straffällige, zurückgeführt werden. Der Erfolg dieser Bemühungen ist aufgrund der in diesem Frühsommer eingetretenen drastischen Verschlechterung der Situation in der Provinz Kosovo in Frage gestellt. Aufgrund der jüngsten Ereignisse wurden die laufenden Ausreisefristen vom EJPD Ende Juli 1998 um weitere 2 Monate bis zum 30. September 1998 erstreckt. Allein in diesem Jahr reichten 6'755 Personen aus der BR Jugoslawien ein Asylgesuch ein (Bestand Pendenzen und ausstehende Wegweisungen: 24'000 Personen). 2.2 Attraktivität der Schweiz als Asylland Die Attraktivität der Schweiz als Asylland hängt einerseits vom Verfahrens-, andererseits und vor allem aber vom Fürsorgestandard ab. Obwohl im Fürsorgebereich Sparmassnahmen getroffen wurden und die Fürsorgeleistungen 20% unter denjenigen für Schweizerbürger liegen, liegt der schweizerische Fürsorgestandard im europäischen Kontext an der Spitze und entspricht ungefähr jenem der Niederlande und der nordischen Staaten. Ueberdies kennt die Schweiz im Vergleich zu den meisten OECD-Ländern ein ausgebautes Gesundheits- und Sozialversicherungssystem, was die Kosten im Asylwesen hoch hält. 2.3 Sonderstellung der Schweiz in Europa Die europapolitische Isolation der Schweiz wirkt sich angesichts des angelaufenen Harmonisierungsprozesses innerhalb der EU (Dublin-Abkommen, EURODAC) zunehmend negativ auf den Asylbereich aus. Obwohl das Abkommen noch nicht konsequent umgesetzt werden kann, hat es doch bereits Signalwirkung. Zunehmend betrachten viele Asylsuchende die Schweiz in Westeuropa als einzige Alternative zum EU-Raum. 3. Prognose und Szenarien Eine Trendwende ist kurzfristig nicht zu erwarten, dies vor allem auch angesichts der laufenden Eskalation im Kosovokonflikt. Sollte sich die Situation in diesem Krisengebiet weiter verschlechtern oder auf heutigem Niveau stabil bleiben, ist mit einem weiteren Anstieg der Zahl der anwesenden Personen des Asylbereichs mit entsprechenden Kostenfolgen zu rechnen. Die politische Lage in den Herkunfts- und Rückführungsländern wie Jugoslawien ist ein nicht beeinflussbarer Faktor des Asylbereichs. Im Rahmen der Budgetierung 1999 wurden vom BFF Fr. 1,3 Mia. eingegeben. Basis bildet eine Prognose von 30'000 Asylgesuchen bei 25'000 Abgängen und einem durchschnittlichen Jahresbestand von rund 105'000 in die Zuständigkeit des Bundes fallende Personen des Asylbereichs. Für die Jahre 2000 bis 2002 wurden eigentliche Szenarien entwickelt: 3.1 Optimistisches Szenario Im Kosovo kommt es zu einer Beruhigung des Konflikts, Rückführungen dorthin wie auch in andere Länder sind ohne grössere Schwierigkeiten möglich. Den geschätzten Asylgesuchen von 22'000 (2000) und je 20'000 (2001 und 2002) werden Abgänge von 32'000 (2000) und je 36'000 (2001 und 2002) gegenübergestellt. Die Ausgaben werden sich dementsprechend von Fr. 1,3 Mia. (2000) auf je Fr. 1,0 Mia (2001 und 2002) vermindern. 3.2 Pessimistisches Szenario Im Kosovo herrscht Krieg, Rückführungen sind nur noch in sehr eingeschränktem Mass möglich. Die Asylgesuche steigen weiter auf 34'000 (2000) und je 35'000 (2001 und 2002), die Abgänge pendeln sich bei 23'000 ein. Die Ausgaben steigen zuerst rapide auf Fr. 1,8 Mia. (2000) und weiter auf Fr. 1,9 (2001) und 2,0 Mia. (2002). 3.3 Szenario Stabilisierung Im Kosovo kommt es zu einer Beruhigung des Konflikts, Rückführungen sind möglich. Asylgesuche und Abgänge stabilisieren sich in den Jahren 2000 bis 2002 bei 28'000, die Ausgaben bei Fr. 1,4 Mia. 4. Massnahmen Nachfolgend sind die prioritären, bereits getroffenen Massnahmen dargestellt. Sie beschlagen sämtliche Ebenen des Asylbereichs: Rechtsetzung, Asylverfahren, Vollzug, Fürsorge und Ressourcen. Unter Ziffer 5 ist der Handlungsspielraum im europäischen Kontext spezifisch dargestellt. 4.1 Rechtsetzungsbereich Am 1. Juli 1998 sind mehrere Bestimmungen des revidierten Asylgesetzes bzw. des ANAG - zusätzliche Nichteintretenstatbestände bei Nichtabgabe von Reisepapieren und bei missbräuchlicher Nachreichung von Asylgesuchen sowie Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft bei Einreisesperre - in Form eines allgemeinverbindlichen dringlichen Bundesbeschlusses vorzeitig in Kraft gesetzt worden. Mit den dringlichen Massnahmen kann in bestimmten Missbrauchsfällen ein schnelleres und einfacheres Verfahren (Nichteintretensentscheid anstelle von materiellem Entscheid) durchgeführt werden. Ferner darf damit gerechnet werden, dass durch die neuen Bestimmungen vermehrt vollzugsgenügliche Identitätspapiere abgegeben werden. Im Juli war bereits eine Zunahme von rund 10 % zu verzeichnen. Ein abschliessendes Urteil über die Auswirkungen des dringlichen Bundesbeschlusses ist noch nicht möglich. 4.2 Vollzugsbereich Bundesrat und KKJPD haben auf Basis des Berichts der vom EJPD und der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) eingesetzten Arbeitsgruppe "Wegweisungsvollzug" beschlossen, eine "Zentralstelle für Wegweisungsvollzug" beim Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) zu schaffen, die verantwortlich für die Papierbeschaffung und die Vollzugsunterstützung im Asyl- und Ausländerbereich sein wird. Zusätzlich ist vorgesehen, die kantonalen Vollzugsorgane personell auszubauen, die kantonalen Strukturen anzupassen, die interkantonale Zusammenarbeit zu stärken und zu institutionalisieren sowie das Engagement des EDA in der Unterstützung des Wegweisungsvollzugs zu verstärken. In Ergänzung dazu werden im Hinblick auf die Berichterstattung zuhanden der KKJPD anlässlich der Herbstversammlung 1998 und der Frühjahresversammlung 1999 zu den unterbreiteten Massnahmen Indikatoren und Bedingungen definiert und eine Umsetzungskontrolle erarbeitet, welche es ermöglicht aufzuzeigen, wer bis wann welche Massnahme erfüllt respektive nicht erfüllt hat. Das vom BFF gemeinsam mit den Kantonen zu entwickelnde Verfahrens- und Vollzugscontrolling soll erlauben festzustellen, ob mit den vorgeschlagenen Massnahmen die gewünschte Wirkung erzielt werden konnte. Das Controllingsystem soll mit dem Inkrafttreten des revidierten Asylgesetzes funktionsbereit sein. 4.3 Verfahrensbereich Die das Asylverfahren betreffenden Massnahmen verfolgen vorwiegend das Ziel, missbräuchliche Asylgesuche frühzeitig zu erkennen und einem raschen Entscheid zuzuführen. Dabei wurde ein zeitlich zweistufiges Vorgehen eingeleitet. Als kurzfristige Massnahme führt das BFF ein Pilotprojekt durch, mit welchem die Gesuche von Albanern, die sich als jugoslawische Staatsangehörige ausgeben, mittels bereits in den Empfangsstellen durchgeführte Sprachanalysen aufgedeckt und beschleunigt behandelt werden. Durch die direkte und rasche Behandlung möglichst vieler Fälle durch den Bund sollen die Eingänge von unter falscher Identität gestellten Asylgesuchen reduziert werden. Als weitere Massnahme werden Konzepte für eine organisatorische Optimierung des Asylverfahrens in der Anfangsphase erarbeitet. Dies erfolgt mit der Zielvorstellung, dass 25% der Asylgesuche - insbesondere Nichteintretens- und offensichtliche materielle Entscheide - bereits in der ersten Verfahrensphase entschieden werden sollen. 4.4 Ressourcenbereich Mit der vom Bundesrat am 8. Juni 1998 definitiv beschlossenen Einführung des Modells "Strategische Leistungsbereitschaft der Asylbehörden des Bundes (SLB)" wurden im Interesse der Kosteneindämmung im Asylbereich Strukturen und Mechanismen geschaffen, mit denen unverzüglich auf die schwankende Zahl von Asylbewerberinnen und -bewerbern sowie schutzsuchenden ausländischen Staatsangehörigen reagiert werden kann, ohne dass als Folge langdauernder Aufenthaltszeiten der Bewerber in der Schweiz teure Pendenzen entstehen. Gleichzeitig wurde die SLB-Reserve um rund 155 zusätzliche, befristete Stellen aufgestockt. Für die Umsetzung der Beschlüsse des Massnahmenkatalogs KKJPD/EJPD ist eine weitere Aufstockung notwendig, ein entsprechender Antrag seitens des EJPD wird in einer zweiten Phase erfolgen. Damit sollten das BFF und die ARK die notwendigen Ressourcen haben, um die für die nächsten Jahre zu erwartenden Asylgesuche und daraus resultierenden Beschwerden - vorbehältlich ausserordentlicher Ereignisse - ohne Anwachsen der Pendenzen zu bearbeiten. Zudem hat der Bundesrat die Verstärkung des Grenzwachtkorps mit insgesamt 100 Angehörigen des Festungswachtkorps für den Einsatz vor allem an der Südgrenze verlängert. 4.5 Fürsorgebereich Mit der Inkraftsetzung der Totalrevision des Asylgesetzes wird die Fürsorgezuständigkeit für anerkannte Flüchtlinge generell auf die Kantone übergehen. Ausserdem sollen die Fürsorgekosten nach dem Zuständigkeitswechsel im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen auch in der Flüchtlingsfürsorge - analog der Asylbewerberfürsorge - pauschal abgegolten werden. Die Ausarbeitung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen bzw. die Berechnungen über die Höhe der Unterstützungspauschale werden gegenwärtig von einer aus Vertretern der Kantone und Hilfswerke sowie des Bundes zusammengesetzten Arbeitsgruppe vorgenommen. 5. Insbesondere Kooperation mit der Europäischen Union und den EU-Staaten 5.1 Dublin-Abkommen Am 1.9.1997 ist das Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft gestellten Asylantrages (sog. Dublin-Abkommen) in Kraft getreten. Das Abkommen stellt eine Ausgleichsmassnahme zum Europäischen Binnenmarkt mit seinem freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital sowie zum Wegfall der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen dar. Ziel dieses Abkommens ist es, den in der EU zuständigen Mitgliedstaat für die Behandlung eines Asylbegehrens nach objektiven Kriterien festzustellen sowie Doppelgesuche innerhalb der EU zu vermeiden. Der für die Umsetzung des Dublin Abkommens notwendige Abschluss des Abkommens über die Europäische Datenbank zum Abgleich von Fingerabdrücken (EURODAC) scheiterte bislang an Differenzen darüber, ob neben den Fingerabdrücken der Asylbewerber auch jene der illegalen Ausländer erfasst werden sollten. Mit dem Inkrafttreten des Dublin Abkommens und erst recht ab dem Zeitpunkt, in dem EURODAC operativ einsetzbar ist, muss die Schweiz damit rechnen, vermehrt Asylgesuche von Personen zu erhalten, deren Asylgesuch gemäss dem Dublin Abkommen von einem EU-Mitgliedstaat behandelt worden sind und denen danach der Zugang zu Asylverfahren in den anderen Mitgliedstaaten verwehrt ist. Die Schweiz läuft damit Gefahr, Ersatz-Aufnahmeland für Asylzweitgesuche in Europa zu werden. 5.2 Parallelabkommen zum Dublin Abkommen Die Einbindung der Schweiz zum Dublin Abkommen und EURODAC via Abschluss eines Parallelabkommens deckt sich mit den asylpolitischen und den allgemeinen integrationspolitischen Zielsetzungen des Bundesrates. Entgegen früheren Zusagen der EU, nach Inkrafttreten des Dublin Abkommens diese Verhandlungen aufzunehmen, macht die EU diesen Schritt seit Herbst 1997 vom erfolgreichen Abschluss der bilateralen Verhandlungen und insbesondere einer Einigung im freien Personenverkehr abhängig. Anlässlich des quintolateralen Treffens der Innenminister der Bundesrepublik Deutschland, Frankreichs, Italiens, der Schweiz und Österreichs vom 15.-17. Juli 1998 in Gaschurn/Vorarlberg wurde beschlossen, unter deutschem Vorsitz (Schengenpräsidentschaft seit 1.7.98 für ein Jahr; ab 1.1.99 EU-Ratsvorsitz) eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der fünf Staaten einzusetzen. Diese soll zügig Vorschläge ausarbeiten, wie im Rahmen von Schengen/Amsterdam eine möglichst enge Zusammenarbeit mit der Schweiz bewerkstelligt werden kann. Die Frage einer Einbindung der Schweiz in das Dublin Abkommen sowie Möglichkeiten der künftigen Zusammenarbeit wird in dieser Arbeitsgruppe näher geprüft werden. 5.3 Rückübernahmeabkommen Um die Folgen des schweizerischen Abseitsstehens vom Dublin Abkommen zu mildern, führt die Schweiz mit den Nachbarstaaten Frankreich, Italien und Österreich bilaterale Verhandlungen über den Abschluss von Rückübernahmeabkommen. Das Abkommen mit Frankreich wurde am 4. Juni 1998 paraphiert. Das Rückübernahmeabkommen mit Italien wird voraussichtlich am 10. September in Rom unterzeichnet. Diese Abkommen dienen dazu, die Rücknahme von illegal in die Schweiz eingereisten Personen durch diese Staaten in möglichst kurzer Zeit zu gewährleisten. Gleichzeitig soll gegenseitig die Möglichkeit geschaffen werden, Personen über das Hoheitsgebiet des anderen Staates mit polizeilicher Begleitung durch eine der Vertragsparteien auszuschaffen. Diese Rückübernahmeabkommen fallen teilweise in die Kompetenz des Parlamentes und werden diesem demnächst unterbreitet, so dass die parlamentarische Genehmigung des für die Schweiz wichtigen Rückübernahmeabkommens mit Italien sowohl in Rom als auch in Bern im nächsten Jahr erfolgen dürfte. Das gleiche gilt für das Rückübernahmeabkommen mit Frankreich. 6. Würdigung und weiteres Vorgehen Mit den präsentierten Massnahmen werden die notwendigen Voraussetzungen geschaffen, um die Dauer der Asylverfahren so kurz wie möglich zu halten und die Kosten entsprechend einzudämmen. Wesentliche Erfolgsfaktoren werden daneben aber auch das reibungslose Zusammenspiel aller am Asyl- und Wegweisungsverfahren beteiligten Akteure sowie die Bereitschaft der Herkunftsstaaten darstellen, ihren Staatsangehörigen nach negativem Entscheid die entsprechenden Reisepapiere verzugslos auszustellen. Die Nachteile, welche der Schweiz durch den Ausschluss vom Dublin Abkommen entstehen, können mit dem Abschluss von bilateralen Rückübernahmeabkommen mit den Nachbarstaaten nicht voll kompensiert werden. Eine Einbindung der Schweiz in die europäischen Regeln über die Erstzuständigkeit eines Asylgesuchs und den damit verbundenen Rückübernahmeverpflichtungen sowie der Zugang zu einem europaweiten systematischen Datenaustausch ist heute - neben einem Beitritt zur EU - nur mittels Abschluss eines Parallelabkommens zum Dublin Abkommen möglich. Dabei ist aber offen, in welchem Rahmen die Verhandlungen über ein Parallelabkommen gestellt werden. Dieser Rahmen wird von der schweizerischen Integrationspolitik und der Haltung der EU sowie ihrer Mitgliedstaaten gegenüber der Schweiz gesetzt. Trotz der beschriebenen, vom EJPD bereits eingeleiteten bzw. umgesetzten Massnahmen ist damit zu rechnen, dass die weitere Entwicklung im Asylbereich vor allem von den Ereignissen in Kosovo und anderen Spannungsgebieten abhängig ist. Davon hängt auch ab, ob die Ausgaben des Asylbereichs bis 2001 auf den gültigen Finanzplan und damit auf rund 1 Milliarde gesenkt werden können. Die aktuellen Gesuchseingänge, insbesondere wegen des Konflikts in Kosovo, lassen eher eine Stabilisierung der Ausgaben auf Fr. 1,3 Mia. erwarten. Sollten zudem die Massnahmen nicht oder nur beschränkt greifen und/oder die gegenwärtige Situation im Kosovo sich verstetigen, ist mit einem starken Anstieg der Ausgaben zu rechnen (vgl. Szenarien unter Ziffer 3). Die Entwicklung der Ausgaben im Asylbereich gibt deshalb zu Besorgnis Anlass und kann nicht tatenlos hingenommen werden. Der Bundesrat will aber grundsätzlich an einer humanitär geprägten Flüchtlingspolitik im Rahmen des geltenden Völkerrechts festhalten und prioritär die unter Ziffer 4 und 5 erwähnten Massnahmen umsetzen. Bereits im jetzigen Zeitpunkt müssen jedoch weitergehende Massnahmen geprüft werden. Gemeinsam mit den Kantonen müssen grundsätzliche Überlegungen angestellt werden, ob die Lastenverteilung im Asylbereich noch zweckmässig und zeitgemäss ist. Das EJPD wird daher zusammen mit dem EFD innerhalb der nächsten beiden Monate eine Aussprache mit einer Delegation der zuständigen Fachdirektorenkonferenzen (KDK, KJPD, SODK und FDK) durchführen. 4. September 1998 EIDGENÖSSISCHES JUSTIZ- UND POLIZEIDEPARTEMENT Informations- und Pressedienst