Die Verfassungsreform: Standortbestimmung und Weichenstellungen

Es gilt das gesprochene Wort Die Verfassungsreform: Standortbestimmung und Weichenstellungen Festrede von Bundesrat Arnold Koller am Jubiläum "30 Jahre Forum Helveticum" Restaurant zum Äusseren Stand, Bern, 28. Mai 1998 1. Einleitung Zum 30jährigen Jubiläum des Forum Helveticum gratuliere ich Ihnen herzlich. Bei der Gründung Ihrer Organisation haben Sie sich zum Ziel gesetzt, das Gespräch in unserem Land über grundsätzliche und aktuelle gesellschaftliche Themen zu fördern. Ein Blick auf die Tätigkeiten der vergangenen 30 Jahre beweist, dass Sie diesen Anspruch immer wieder eingelöst haben. Ich wünsche dem Forum Helveticum, dass es seiner wichtigen Berufung auch in Zukunft gerecht werden kann. Der Name Ihrer Gesellschaft weckt wohl bewusst Assoziationen. In der römischen Republik war das Forum Romanum bekanntlich der wichtigste Ort des öffentlichen Lebens, wo nicht nur Waren gehandelt, sondern auch politische Ideen ausgetauscht und die Volksversammlungen abgehalten wurden. Auf dem Forum wurde der Sinn der Bürger für die res publica geschärft, das heisst gemäss Cicero für die Sache des Volkes, das durch die Anerkennung des Rechts und die Gemeinsamkeit des Nutzens vereint ist. Auch das Forum Helveticum ist eine Art Marktplatz für den Meinungsaustausch. Es leistet damit einen wichtigen Beitrag zur politischen Kultur der Schweiz. Gerade unser Land, das keinen einheitlichen Sprach- und Kulturraum besitzt, lebt wesentlich aus der Bereitschaft zum politischen Dialog. Gerade unser Land, dessen direkte Demokratie die grossen politischen Kräfte in wichtigen Fragen zur politischen Konkordanz zwingt, ist auf den konstruktiven Dialog angewiesen. Ich möchte Sie deshalb heute ermutigen, Ihre Arbeit der letzten 30 Jahre in einer Zeit weiterzuführen, in der das Zusammenleben auch hierzulande schwieriger geworden ist. Rund 30 Jahre dauern auch die Bemühungen um eine Totalrevision der Bundesverfassung nun schon. Sie haben zu einer breitgefächerten Verfassungsdiskussion geführt, die bis in die Kantone und über die Landesgrenzen hinaus ausstrahlte. Nach verschiedenen Höhepunkten und Durststrecken stehen heute die Chancen gut, dass die Bundesversammlung die Verfassungsreform, wenigstens deren erste Teile, die "mise à jour" und die Justizreform, noch im laufenden Jubiläumsjahr unseres Bundesstaates verabschieden kann. Ich möchte den heutigen Anlass nutzen, um Sie über die Reformziele und den Stand der Arbeiten zu informieren. 2. Bedeutung und Konzept der Verfassungsreform Beim Thema Verfassungsreform wird oft die Frage nach der Notwendigkeit gestellt. Für viele liegt sie nicht auf der Hand. Das hängt damit zusammen, dass man die politische Bedeutung der Verfassung gerne über- oder unterschätzt. Um den Reformbedarf zu verstehen, müssen wir den Blick auf eine Besonderheit unserer Bundesverfassung richten, die auf die direktdemokratischen Institutionen der Schweiz zurückzuführen ist. Der Verfassung kommt hierzulande ein im internationalen Vergleich ganz besonderer Stellenwert im politischen Entscheidungsprozess zu. Der wohl wichtigste Grund dafür ist die Volksinitiative, verbunden mit der Möglichkeit des Gegenvorschlags durch Bundesrat und Bundesversammlung. Diese Instrumente führen dazu, dass das Ringen um tragfähige Lösungen und Kompromisse in aktuellen politischen Sachfragen häufig auf der Verfassungsebene stattfindet. So haben, um einige jüngere Beispiele zu nennen, die Landwirtschaftspolitik, die Sozialpolitik, die Energiepolitik oder die Verkehrspolitik ihre Ausrichtung auf der Regelungsebene der Verfassung erhalten. Bezeichnenderweise handelt es sich auch bei allen drei Vorlagen vom kommenden 7. Juni um Verfassungsabstimmungen. Der besondere Stellenwert der Verfassung in der täglichen Sachpolitik hat allerdings auch eine Kehrseite. Die rund 140 von Volk und Ständen seit 1874 gutgeheissenen Teilrevisionen der Verfassung sind ausgesprochen punktueller Natur. Unserer Verfassung fehlt daher die grosse zusammenhängende Linie, was immer wieder Anlass zu Auslegungsstreitigkeiten gibt. Walther Burckhardt hat daher schon in den Dreissiger Jahren geschrieben, es gelte, das viele Metall einzuschmelzen und das gebundene Gold daraus zu gewinnen. Kommt dazu, dass die systematische Weiterentwicklung der staatlichen Institutionen ist in den letzten 150 Jahren zu kurz gekommen ist - denken Sie an das Bundesge-richt, die Bundesversammlung und den Bundesrat. Das Resultat des kontinuierlichen Anpassungs- und Erneuerungsprozesses, den un-sere Verfassung erlebt hat, ist deshalb zwiespältig. Zum einen bewegt sich die Bundesverfassung in den brennenden inhaltlichen Fragen auf der Höhe der Zeit. Zudem ist der Beitrag dieses Prozesses zur bundesstaatlichen Integration beträchtlich, denn in der Verfassungsdebatte über wichtige Sachfragen erlebt sich die Schweiz fast permanent als politische Nation. Zum andern aber stellt die geltende Verfassung ein unübersichtliches Konglomerat von Einzelbestimmungen unterschiedlichsten Alters und Inhalts dar. Sie enthält Unklarheiten, Brüche, Inkohärenzen und Lücken, Wichtiges neben Unwichtigem. Rechtliche Entwicklungen, die sich jenseits der Tagespolitik abspielen, wie die Weiterentwicklung der Grundrechte oder der moderne kooperative Foederalismus, finden kaum Niederschlag in der Verfassungsurkunde. Wenn Sie die aktuelle Verfassung zur Hand nehmen, finden Sie darin kein Wort über die Meinungs-, Versammlungs- oder Sprachenfreiheit, wohl aber Bestimmungen zu Brauteinzugsgebühren und Auswanderungsagenturen, ferner drei Seiten über den Alkohol, als wären wir ein Volk von Alkoholikern. Nicht nur die Grundrechte haben sich indes ausserhalb der geschriebenen Verfassung weiterentwickelt; als weitere Beispiele nenne ich die schleichenden Gewichtsverschiebungen zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung sowie etliche Entwicklungen im Föderalismusbereich. In einem durchaus positiven Artikel über unsere direkte Demokratie hat die renommierte Zeitschrift The Economist jüngst geschrieben, unsere Verfassung sei wegen des regen Gebrauchs der Volksrechte zu einem "over-stuffed cupboard", zu einem vollgestopften Schrank geworden. Dieses Bild ist durchaus zutreffend, wobei aber zu präzisieren wäre, dass es in diesem Schrank neben überfüllten Fächern auch noch ganz leere gibt. Mit der von der Bundesversammlung 1987 verlangten und vom Bundesrat vorgelegten sogenannten Nachführung oder "mise à jour" sollen diese Mängel der geltenden Verfassung beseitigt werden. Dies setzt voraus, dass wir das ungeschriebene Verfassungsrecht in die geschriebene Verfassung integrieren, verfassungsunwürdige Normen beseitigen, das Verhältnis des Landesrechts zum Völkerrecht klären, nicht zuletzt aber auch jene vier Säulen wieder freilegen, auf denen unser Bundesstaat nach wie vor ruht, nämlich den liberalen Rechtsstaat, den Sozialstaat, die direkte Demokratie und den Föderalismus. Die "mise à jour" stellt mit andern Worten eine staatspolitische und verfassungsrechtliche Standortbestimmung dar. Das geltende Verfassungsrecht, der "acquis suisse", soll für die Bürgerinnen und Bürger wieder sichtbar und lesbar gemacht werden. So bedeutungsvoll indes diese "mise à jour" für die Identität unserer Nation und die Steuerungskraft für die politischen Prozesse ist, der Bundesrat ist überzeugt, dass sie nicht der Endpunkt der Reformbemühungen sein kann. Wir müssen insbesondere die Handlungsfähigkeit der Institutionen stärken. Die Internationalisierung von Wirtschaft und Politik verlangt heute höhere Rhythmen in der Entscheidfindung. Es ist unabdingbar, die Institutionen rechtzeitig für die gewachsenen Herausforderungen zu rüsten. Den grössten Reformbedarf auf der Verfassungsstufe ortete der Bundesrat bei den Volksrechten und der Justiz. Er hat den Eidgenössischen Räten deshalb zu diesen beiden Bereichen separate Reformpakete unterbreitet. Andere systematische Reformvorhaben sind weit fortgeschritten oder eingeleitet, so die Reform des Finanzausgleichs und die Staatsleitungsreform. Der Bundesrat will mit der Verfassungsreform also auch Weichen für die Zukunft stellen. Dabei können Volk und Stände über jede Weichenstellung, das heisst über jedes Reformpaket einzeln abstimmen. Mit dieser Trennung von Nachführung und materiellen Reformpaketen hat der Bundesrat bewusst ein politisches Konzept geschaffen. Die nachgeführte, neue Verfassung soll eine klare und transparente Ausgangslage schaffen und als Initialzündung dienen für einen offenen Reformprozess, dessen Ende weder sachlich noch zeitlich bestimmbar ist. 3. Aufnahme des Konzepts in den Räten Vor eineinhalb Jahren reichte der Bundesrat seine Vorschläge an das Parlament weiter. Zu seiner Genugtuung haben sich sowohl die vorberatenden Kommissionen wie auch die beiden Räte mit grossen Mehrheiten hinter das vom Bundesrat vorgeschlagene prozesshafte Vorgehen gestellt. Bei der sogenannten Nachführung ist der Ständerat mit eindrücklicher Einstimmigkeit auf die Vorlage eingetreten. Auch der Nationalrat hat mit beeindruckendem Mehr Eintreten beschlossen (153:10). Er wird die Vorlage im Juni zu Ende beraten. Insgesamt setzte sich die Einsicht durch, dass die "mise à jour" nicht eine blosse Abschreibeübung ist, sondern zwangsläufig ein politischer Akt. Zwar hat sich der Bundesrat sehr darum bemüht, den Nachführungsauftrag des Parlamentes getreu und transparent zu erfüllen und im Rahmen der Nachführung auf klare rechtspolitische Neuerungen zu verzichten. Was aber verfassungswürdig ist und was nicht, stellt eine eminent rechtspolitische Wertung dar. Und die "mise à jour" macht ohne solche Herauf- und Herabstufungen (z. B. Datenschutz und Absinthverbot) gar keinen Sinn. Auch die Aufnahme von ungeschriebenem Verfassungsrecht wirft zahlreiche Wertungsfragen auf. Es überrascht daher nicht, dass es zwischen der Fassung des Ständerates und jener des Nationalrates noch zahlreiche Differenzen zu bereinigen geben wird. Die bisherigen Beratungen haben sodann gezeigt, dass das Parlament willens ist, konsensfähige Neuerungen in die nachgeführte Verfassung aufzunehmen, insbesondere bei der Behördenorganisation. So soll nach dem Willen beider Räte künftig die Zugehörigkeit zum weltlichen Stand keine Voraussetzung mehr sein für die Wahl in den Nationalrat oder den Bundesrat; ferner soll analog zum Nationalrat neu auch ein Viertel der Mitglieder des Ständerates eine Sondersession einberufen können. Diese Beispiele werfen keine Probleme auf. Die Frage aber, was noch als konsensfähige Neuerung gelten kann, ist sehr heikel. Es zeigt sich beispielsweise, dass die vom Ständerat beschlossene Streichung des Bistumsartikels als vermeintlich alter Zopf noch in breiten Kreisen Emotionen weckt und quer durch die Konfessionen Gräben aufreisst. Der Nationalrat hat sich denn auch diesem Entscheid des Ständerates nicht angeschlossen. Obwohl die Regelung allgemein als eliminationsbedürftig angesehen wird, gebietet eine politische Betrachtung, die Revision nicht im Rahmen der aktuellen Verfasungsreform vorzunehmen, sondern die Frage in einer Partialrevision gesondert zu behandeln. Das umgekehrte Vorgehen würde riskieren, wegen einer emotional belasteten Einzelfrage das gesamte Reformvorhaben zu belasten. Wenn wir das Fuder mit solch um-strittenen Änderungen überladen, werden die kumulierten helvetischen Abwehrre-flexe dafür sorgen, dass der Wagen kippt. Heikle Fragen wie jene des Bistumsartikels oder der Kantonsklausel für die Bundesratswahl sollten deshalb nicht im Rahmen der Nachführung, sondern getrennt davon in Form von Partialrevisionen behandelt werden. Mit der Justizreform hat sich in der Frühjahrssession als Erstrat der Ständerat auseinandergesetzt. Die Vorlage fand insgesamt eine gute Aufnahme. Der Reformbedarf in diesem Bereich wurde allgemein anerkannt und die Mehrheit teilte die Stossrichtung der Reformvorschläge. Ich bin deshalb zuversichtlich, dass dieses Paket dem Souverän ohne grosse Abstriche vorgelegt werden kann. Etwas ungewiss ist die Situation hingegen bei der Reform der Volksrechte. Die Vorschläge des Bundesrates sind bereits in den Verfassungskommissionen umstritten. Überraschen darf dies jedoch nicht, handelt es sich doch bei den Volksrechten um einen Herzteil unseres Staates. Auf die materiellen Anliegen der beiden Reformpakete werde ich noch zu sprechen kommen. 4. Standortbestimmung Die "mise à jour" der Bundesverfassung ist wie erwähnt eine staatspolitische und verfassungsrechtliche Standortbestimmung. Ich möchte anhand von zwei Beispielen aufzeigen, dass auch diese Standortbestimmung mit Wertungsfragen verbunden ist, deren Klärung erwünscht und auch unausweichlich ist. Einige dieser heiklen rechtspolitischen Entscheide sind in den Eidg. Räten umstritten und haben deshalb die Aufmerksamkeit der Medien gefunden. Diskriminierungsverbot und Rechtsgleichheit Zunächst möchte ich die Rechtsgleichheit hervorheben. Sie gehört zu den elementarsten Garantien jedes liberalen Rechtsstaates. Sie kennt verschiedene Stufen oder Grade, die unbedingt auseinandergehalten werden müssen, um Missverständnisse und Fehldeutungen zu vermeiden. Eine erste Stufe ist das Gebot der rechtlichen Gleichbehandlung oder - dies ist die andere Seite der gleichen Medaille - das Diskriminierungsverbot. Artikel 7 des Verfassungsentwurfs enthält in Absatz 2 ein ausdrückliches Verbot der Diskriminierungen und nennt - im Sinne einer nicht abschliessenden Aufzählung - einzelne Umstände oder Merkmale, die in unserer Zeit häufig Anlass für Diskriminierungen sind, wie etwa Rasse, Sprache oder Behinderung. Damit stellt die Verfassung gewissermassen Warnlampen auf und begründet (zusammen mit Absatz 1) justiziable, gerichtlich durchsetzbare individuelle Unterlassungsansprüche. Die zweite Stufe, der Anspruch auf rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, ist im Verfassungsentwurf in Artikel 7 Absatz 3 für den Bereich der Gleichberechtigung von Mann und Frau vorgesehen. Dies hat bekanntlich zum Gleichstellungsgesetz geführt. Der Nationalrat beschloss in Analogie dazu einen neuen Absatz 4, welcher den Gesetzgeber beauftragt, für die Gleichstellung Behinderter zu sorgen. Der Ständerat hatte auf einen solchen Gleichstellungsauftrag verzichtet, seine Kommission schlägt nun aber einen Kompromiss vor, wonach der Bund Benachteiligungen der Behinderten durch gesetzliche Massnahmen beseitigen soll. Die dritte Stufe schliesslich ist die Einräumung eines direkten Anspruchs nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch gegenüber privaten Dritten. Es geht hier um die verfassungsrechtliche Verankerung der sogenannten Drittwirkung oder Horizontalwirkung des grundrechtlichen Anspruchs. Ein solcher Schritt ist bisher nur im Bereich der Gleichberechtigung von Mann und Frau gemacht worden, wo der Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit auch für privatrechtliche Arbeitsverhältnisse gilt. Eine solche Drittwirkung wurde auch in bezug auf die Gleichberechtigung Behinderter gefordert. Sowohl der Bundesrat wie die beiden Räte haben dies aus guten Gründen abgelehnt. Der Verfassungsentwurf verpflichtet also keinen Hauseigentümer, sein Gebäude behindertengerecht umzubauen. Dies wäre äusserst problematisch. Die Richter wären schlicht überfordert, wenn sie aufgrund einer Verfassungsbestimmung festlegen müssten, mit welchen baulichen Massnahmen die Gleichstellung der Behinderten garantiert werde. Auch ohne diese Drittwirkung setzt die neue Verfassung ein wichtiges politisches Signal zugunsten der behinderten Menschen in unserer Gesellschaft. Sprachenrecht Das Forum Helveticum hat mit seinen Veranstaltungen wiederholt wichtige Beiträge zur Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften in der Schweiz geleistet. Aus diesem Grund möchte ich Ihnen auch am Beispiel des Sprachenrechts erläutern, wie die nachgeführte, neue Verfassung in vielen Fällen zu einer Klärung des Verfassungsrechts beiträgt. Das Sprachenrecht ist dem Spannungsverhältnis zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip ausgesetzt. Die Ausgangsfrage lautet: Wie lässt sich das Grundrecht der Sprachenfreiheit mit dem Territorialitätsprinzip vereinbaren, das die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes gegen unorganische, künstliche Veränderungen schützt? Das Bundesgericht hat die Sprachenfreiheit seit 1965 unter Einschränkung des Territorialitätsprinzips als Grundrecht anerkannt. Sie garantiert unter anderem den Gebrauch der Muttersprache. Aufgrund des Territorialitätsprinzips kann sie in der Beziehung zwischen Privaten und dem Staat jedoch beschränkt werden. Die Streitfrage bestand in den vergangenen Jahren darin, wie weit diese Beschränkungen gehen dürfen. Die jahrelangen Diskussionen in den parlamentarischen Kommissionen führten zum neuen Sprachenartikel, den Volk und Stände 1996 angenommen haben (Art. 116 BV). Er brachte zwar neue Bestimmungen, wonach Bund und Kantone die Verständigung und den Austausch unter den Sprachgemeinschaften fördern sollten und der Bund Massnahmen der Kantone Graubünden und Tessin zur Erhaltung des Rätoromanischen und des Italienischen unterstützen soll. Ungelöst blieb indessen die verfassungsrechtliche Klärung des Verhältnisses zwischen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip. Hier sind wir nun aber auf gutem Weg, dieses Problem im Rahmen der Nachführung zu lösen. Der Bundesrat hatte in seinem Entwurf vorgeschlagen, die Sprachenfreiheit erstmals in den Katalog der Grundrechte aufzunehmen (Art. 15 VE) und gleichzeitig im Kapitel über die Zuständigkeiten das Territorialitätsprinzip zu konkretisieren (Art. 83 VE). Die Verfassungskommissionen sind ihm grundsätzlich gefolgt, haben jedoch die Anliegen der Sprachminderheiten noch besser zum Ausdruck gebracht. Geglückt scheint mir insbesondere die Verdeutlichung des Territorialitätsprinzips durch die Nationalratskommission. Ihre vom Rat inzwischen angenommene Fassung lautet (Art. 83a Abs. 3): "Die Kantone bestimmen ihre Amtssprachen. Zur Wahrung des Sprachfriedens achten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete und nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten." Die Integration der sprachlichen Minderheiten ist ganz wesentlich für die Schweiz, ja sie gehört zu den Wesensmerkmalen unseres Landes. Mit der Klärung des Sprachenrechts leistet die neue Verfassung hier einen Beitrag, den wir in unserer viersprachigen Nation nicht unterschätzen dürfen. 5. Weichenstellungen Mit den systematischen Reformpaketen will der Bundesrat Weichenstellungen für die Zukunft vornehmen. Vor allem im Bereich der staatlichen Institutionen dürfen wir nicht auf den alten Geleisen weiterfahren, wenn wir die Handlungsfähigkeit bewahren wollen. Justizreform Am dringendsten ist zweifellos die Justizreform. Sie sieht eine Reihe von wichtigen materiellen Neuerungen vor, die notwendig sind, um unsere Justiz funktionsfähig zu erhalten. Denn unsere obersten Gerichte sind chronisch überlastet. Seit 1978, als die Zahl der Bundesrichter zum letzten Mal von 28 auf 30 erhöht wurde, haben die jährlich neuen Fälle beim Bundesgericht um 80 Prozent zugenommen, von rund 3'000 auf über 5'400. Die Gerichte in Lausanne und Luzern können ihre höchstrichterlichen Funktionen, die Wahrung der Rechtseinheit und die Rechtsfortbildung, nicht mehr adäquat wahrnehmen. Eine ständige Erhöhung der Richterzahl würde sie vollends zu Justizfabriken machen. Der Bundesrat will die notwendige Entlastung des Bundesgerichts durch drei Massnahmen erreichen: - Zum einen werden dem Bundesgericht durchgehend richterliche Behörden vorgeschaltet. Dadurch kann es sich auf die Rechtskontrolle beschränken. Ausserdem profitiert es von der Filterwirkung richterlicher Vorinstanzen. - Zum zweiten soll das Bundesgericht von sachfremden Aufgaben entlastet werden. Die Direktprozesse vor Bundesgericht werden auf ein Minimum reduziert. - Nachhaltige Entlastung verspricht sich der Bundesrat schliesslich durch Zugangsbeschränkungen. Zu diesem Zweck wird eine Verfassungsgrundlage bereit gestellt. Es gibt indes noch weitere Gründe, weshalb wir eine Reform der Justiz als vordringlich erachten. So sollen die Rechtssuchenden künftig grundsätzlich in allen Rechtsstreitigkeiten an ein unabhängiges Gericht gelangen können. Die geltende Verfassung kennt keine solche allgemeine Rechtsweggarantie. Die gegenwärtig fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit bei Bundesgesetzen führt dazu, dass der Bürger sich nicht wehren kann, wenn seine verfassungsmässigen Rechte durch den Bundesgesetzgeber verletzt werden. Diese Rechtsschutzlücke fällt heute erheblich ins Gewicht, weil immer mehr Bereiche durch den Bund geregelt werden. Der Bundesrat möchte deshalb die Verfassungsgerichtsbarkeit, die wir gegenüber den Kantonen seit 1874 kennen, in massvoller Weise auf die Bundesgesetzgebung ausdehnen: Bundesgesetze sollen überprüfbar sein, aber nur im konkreten Anwendungsfall und einzig durch das Bundesgericht. Neu sind die Kantone befugt, eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten durch den Bundesgesetzgeber zu rügen. Der Bundesrat schlägt insgesamt einen behutsamen, auf die schweizerischen Verhältnisse zugeschnittenen Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit vor. Er ist überzeugt, dass dadurch die Freiheitsrechte der Privaten gestärkt werden, ohne dass die Demokratie durch übermächtige Richter gefährdet wird. Genau dies belegt ja die Erfahrung mit der Überprüfung kantonaler Gesetze durch das Bundesgericht. Ein eindrückliches Beispiel liefert die Praxis zur Handels- und Gewerbefreiheit. In zahlreichen Fällen konnte das Bundesgericht verhindern, dass die Handels- und Gewerbefreiheit durch kantonale Regelungen in unzulässiger Weise beschränkt wurde. Als letzten wesentlichen Reformpunkt stellt die Justizreform die erforderlichen Verfassungsgrundlagen bereit, um das Zivil- und das Strafprozessrecht in der ganzen Schweiz zu vereinheitlichen. Die bestehende Rechtszersplitterung schafft erhebliche Rechtsunsicherheit. Im Strafprozess wird eine effiziente Bekämpfung des internationalen organisierten Verbrechens eingeschränkt. Die erforderliche Rechtsvereinheitlichung entspricht insbesondere auch einem Wunsch der Kantone. Der Bundesrat ist überzeugt, mit der Justizreform die Bundesrechtspflege wieder auf ein tragfähiges Verfassungsfundament zu stellen und die Funktionsfähigkeit unserer obersten Gerichte für die Zukunft zu sichern. Reform der Volksrechte Die Reformvorschläge zu den Volksrechten betreffen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger unmittelbar in ihren Rechten. Es handelt sich dabei um ein sehr sensibles Gebiet, gehört die direkte Demokratie doch zu den identitätsstiftenden Merkmalen der Schweiz. Deshalb ist es unerlässlich, dass Bundesrat und Parlament offen erklären, was Sinn, Zweck und Inhalt der Volksrechtsreform sind. Gleich vorweg möchte ich klar festhalten: An der direkten Demokratie als einer der Grundwerte unseres Landes wird nicht gerüttelt. Vielmehr geht es uns darum, die direkte Demokratie den veränderten Verhältnissen anzupassen und auch in Zukunft funktionsfähig zu erhalten. Denn die Volksrechte überlebten und leben nur, weil sie sich auch bisher als entwicklungsfähig erwiesen haben. Wir Schweizerinnen und Schweizer stimmen heute zu viel und nicht immer über das Wichtige ab. Leitidee des Bundesrates ist es daher, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern konsequenter als bisher alle wichtigen politischen Entscheidungen zur Mitbestimmung zugänglich zu machen. Aus diesem Grund schlagen wir unter anderem eine allgemeine Volksinitiative, ein fakultatives Finanz- und Verwaltungsreferendum vor; ferner drängt sich ein erweitertes Staatsvertragsreferendum auf, weil immer mehr internationale Verträge zur Rechtsetzung verpflichten und die Rechte und Pflichten der Privaten berühren. Dieser Ausbau der Volksrechte ist indes nur dann gerechtfertigt, wenn wir die Unterschriftenzahlen massvoll erhöhen. Während es für eine Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung im Jahre 1891 noch etwa sieben Prozent der Stimmberechtigten brauchte, sind dazu heute nur noch 2,2 Prozent erforderlich. Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass sich in den letzten zwanzig Jahren der Rhythmus von Initiativ- und Referendumsbegehren nahezu verdreifacht hat. Angesichts dieser hohen Kadenz von Volksabstimmungen fühlen sich viele Stimmberechtigte zeitlich und manchmal auch sachlich überfordert. Dies drückt auf die Stimmbeteiligung, eine tiefe Stimmbeteiligung indes schwächt die Legitimationskraft von Volksentscheiden. Wer 4,6 Millionen Stimmberechtigte an die Urnen rufen will, soll zuerst den Beweis erbringen, dass sein Anliegen auf Interesse stösst. Die angestrebte Erhöhung der Unterschriftenzahlen auf 150'000 für die Verfassungsinitiative und 100'000 für das Referendum ist deshalb gerechtfertigt und gewiss nicht prohibitiv. Sie ist aber nötig, damit wir die Handlungsfähigkeit und Effizienz unseres Staates längerfristig wahren können. Die Volksrechtsreform ist ein Unterfangen, das Mut und Umsicht zugleich erfordert. Der Bundesrat ist überzeugt, mit seinem Vorschlag die direkte Demokratie für die Zukunft zu rüsten. Ich weiss, es bedarf noch grosser Überzeugungsarbeit. 6. Schluss Meine Damen und Herren, ich habe versucht, Ihnen das Konzept der Verfassungsreform nahezubringen. An den Beispielen des Diskriminierungsverbotes und des Sprachenrechtes haben wir abgelesen, was die "mise à jour" im Sinne einer Klärung wichtiger Verfassungsfragen zu leisten vermag; die Beispiele der Justizreform und der Volksrechtsreform haben aufgezeigt, welche Weichen wir für die Zukunft unseres Landes stellen möchten. Über die konkreten Beispiele hinaus kann die Verfassungsreform aber auch in einem anspruchsvolleren Sinn mit den Stichworten "Standortbestimmung und Weichenstellungen" charakterisiert werden. Der erste Schritt, die Nachführung, soll uns bewusst machen, was wir in den 150 Jahren Bundesstaat gemeinsam errungen haben und was uns hoffentlich noch heute zusammenhält. Damit leistet die Verfassungsreform einen wichtigen Beitrag zum nationalen Zusammenhalt und zum Selbstverständnis der Schweiz. Damit können wir die notwendigen Reformen von gesichertem Grund aus in Angriff nehmen. Ich bin überzeugt, dass die Schweiz - neben der politischen Alltagsarbeit - eine solche tiefergehende Diskussion braucht und dass uns diese Verständigungsarbeit über das Wesentliche und Grundlegende weiterbringt. Die Verfassungsreform ist daher gerade im Jubiläumsjahr 150 Jahre Bundesstaat eine staatspolitische Chance, die Bundesrat, Parlament und Volk im Sinne einer Erneuerung unseres Gesellschaftsvertrags in schwieriger Zeit nutzen sollten.