Änderung des Umweltschutzgesetzes (USG) - presserohstoff
Bern, Mai 1997
Änderung
des Umweltschutzgesetzes (USG)
A Entwicklung der Umweltpolitik
B Revision USG
C Verordnungen gemäss USG
A Entwicklung der Umweltpolitik
Die Schweiz verfügt heute über ein ausgedehntes, wirksames und modernes
Regelwerk im Umweltschutz, dessen Anfänge im alten Forstpolizeigesetz von
1902 liegen. Die wichtigsten umweltrechtlichen Erlasse sind heute das
Natur- und Heimatschutzgesetz, das Waldgesetz, welches das
Forstpolizeigesetz abgelöst hat, das Gewässerschutzgesetz, das
Fischereigesetz und das Umweltschutzgesetz. Diese Erlasse sind nicht ohne
Auswirkungen auf die Umwelt geblieben. Die Schweizerische Umweltpolitik
kann gewichtige Erfolge vorweisen: So konnte die flächenmässige Erhaltung
des Waldareals sichergestellt werden, die Qualität der Seen und
Fliessgewässer verbessert sich laufend, die Abfallberge konnten
verkleinert werden, Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit
und von nationaler Bedeutung wurden unter einen absoluten Schutz
gestellt, die Verwendung verschiedener umweltgefährdender Stoffe wurde
wesentlich eingeschränkt. Trotz dieser Erfolge darf nicht über die
bestehenden Schwierigkeiten hinweggesehen werden. Diese fussen namentlich
in den klassischen polizeilichen Instrumenten des Gebietens und
Verbietens. Diese Instrumente stossen sichtbar an ihre Grenzen:
· Die Kosten zusätzlicher Gebote und Verbote nehmen zu, und
umgekehrt nimmt die Akzeptanz bei Bevölkerung und Wirtschaft
angesichts der Regelungsdichte ab;
· Subventionen und Beiträge sind ein Verstoss gegen das
Verursacherprinzip;
· Die Finanzknappheit bei Bund und Kantonen ruft nach einem Abbau
von Subventionen und Beiträgen;
· Es wird die Übernahme von mehr Eigenverantwortung gefordert.
Die erkannten Schwachstellen müssen deshalb mit neuen Instrumenten, wie
das Setzen von Rahmenbedingungen und Zielvorgaben durch den Bund, eine
weitestmögliche Delegation von Umsetzung und Vollzug der Massnahmen an
Kantone und Wirtschaft, die Schaffung von Anreizen und Kooperationen
beziehungsweise Synergien statt Konfrontationen, angegangen werden. In
der Schweizerischen Umweltpolitik wird deshalb ein neues Kapitel
aufgeschlagen. Die Umweltpolitik steht insgesamt an einem Wendepunkt. Sie
orientiert sich an folgenden Eckpfeilern:
· ökonomische Instrumente (z.B. Lenkungsabgaben auf flüchtigen
organischen Verbindungen);
· Eigenverantwortung (z.B. freiwilliges System für ein Ökolabel
oder Ökoaudit);
· Zusammenarbeit (z.B. mit der Wirtschaft und den Kantonen);
· Verursacherprinzip (z.B. Abbau der Subventionen).
Diese Neuausrichtung fügt sich harmonisch in das Konzept der nachhaltigen
Entwicklung, das seit der Konferenz von Rio 1992 zur Richtschnur einer
zukunftsgerichteten Umweltpolitik geworden ist. Wichtige Instrumente sind
dabei die Internalisierung der Umweltkosten, die Verknüpfung von Ökologie
und Ökonomie, die gleichzeitige und gleichwertige Berücksichtigung
ökonomischer, ökologischer und gesellschaftlicher Anliegen. Die Schweiz
versucht durch aktive Mitarbeit in den wichtigsten internationalen
Organisationen und Gremien ihre Verantwortung für den Follow-up Rio, das
heisst für die globalen Umweltprobleme wahrzunehmen. Sie engagiert sich
u.a. bei der Weiterentwicklung der Konventionen zum Schutz des Klimas,
zur Erhaltung der Artenvielfalt sowie bei der Umsetzung der Agenda 21,
eines Programmes für eine nachhaltige Welt im 21. Jahrhundert.
Als erstes umweltrelevantes Regelungswerk nimmt sich das
Umweltschutzgesetz mit seiner Änderung von 1995 dieser Neuausrichtung an.
B Revision Umweltschutzgesetz
1. Vorgeschichte
Am 6. Juni 1971 haben Volk und Stände mit überwältigendem Mehr der
Aufnahme des neuen Artikels 24septies in die Bundesverfassung zugestimmt.
Mit dieser Kompetenz wurde dem Bund eine materiell sehr weitreichende und
umfassende Gesetzgebungskompetenz zugewiesen. Nach beinahe 15 Jahren
Gesetzgebungsarbeiten konnte das Umweltschutzgesetz auf den 1. Januar
1985 in Kraft gesetzt werden. Schon damals war allen Beteiligten klar,
dass damit die gesetzgeberische Arbeit im Bereich des Umweltschutzes
nicht beendet war. Bereiche, in welchen die Technik zu regeln ist,
unterliegen einem steten Neuerungsprozess. Nach rund fünf Jahren tauchten
erste neue Probleme auf, die es zu regeln galt. Am 7. Juni 1993 reichte
der Bundesrat der Bundesversammlung einen Entwurf zu einer Änderung des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz samt der zugehörigen Botschaft ein.
Am 21. Dezember 1995 beschloss die Bundesversammlung die Revision des
Umweltschutzgesetzes die erste gewichtige Änderung des Gesetzes seit
seinem Inkrafttreten vor über 10 Jahren.
2. Die Änderungen des USG
2.1 Allgemeines
Die im Dezember 1995 von den eidgenössischen Räten beschlossene Revision
des Umweltschutzgesetzes (USG) bildet eines der tragenden Elemente der
Neuausrichtung der schweizerischen Umweltpolitik, eine Politik, die sich
auf die bereits bestehende, breit gefasste Verfassungsgrundlage abstützen
kann.
Auch wenn die Revision USG im Rahmen der sehr zügigen, zugleich aber auch
kreativen Behandlung im Parlament kein besonderes öffentliches Interesse
fand, so bildet sie für den schweizerischen Umweltschutz doch einen
grossen Schritt nach vorn und ist in ihrer Bedeutung nicht zu
unterschätzen.
So führt die Revision erstens marktwirtschaftliche Instrumente ein,
erschliesst zweitens vollständig neue Bereiche im klassischen
polizeirechtlichen Umweltschutz und schliesst drittens erkannte Lücken im
bisherigen Recht.
2.2 Als marktwirtschaftliche Instrumente sind zu nennen:
a. Lenkungsabgaben: Solche nichtfisikalischen Abgaben verteuern
umweltnegatives Verhalten und fördern damit umweltverträgliches
Verhalten. Ohne neue Polizeivorschriften nutzen sie die Selbstregulierung
der Marktwirtschaft und stellen den Preismechanismus in den Dienst des
Umweltschutzes. Im Sinne eines Pilotprojekts sieht deshalb das revidierte
USG die Erhebung von Lenkungsabgaben auf flüchtigen organischen
Verbindungen (VOC) und auf Heizöl "Extraleicht" mit einem Schwefelgehalt
von mehr als 0,1% vor. Damit sollen jährlich die VOC-Emissionen um 75'000
Tonnen und die SO2-Emissionen um 6'000 Tonnen gesenkt werden;
b. Zusammenarbeit mit der Wirtschaft: Danach müssen die Behörden beim
Vollzug des USG mit den Organisationen der Wirtschaft zusammenarbeiten.
Sie fördern den Abschluss von Vereinbarungen innerhalb bestimmter
Branchen, indem sie für Umweltschutzmassnahmen Ziele und Fristen
vorgeben. Neue Vorschriften sollen erst nach Prüfung dieser freiwilligen
Massnahmen der Wirtschaft erlassen werden, dies gemäss dem Prinzip der
Subsidiarität staatlicher Massnahmen;
c. Technologieförderung: Damit sollen neue Umweltschutztechnologien vom
Bund gefördert werden; denn Umweltschutz braucht technische Innovation.
Je besser der Stand der Umwelttechnik, desto weniger sind staatliche
Vorschriften nötig;
d. Umwelthaftpflicht: Diese soll für besonders umweltgefährliche Betriebe
Anreize für umweltgerechtes Handeln schaffen. Schadenersatzpflichten und
damit verbundene Versicherungsprämien werden in den Dienst des
Umweltschutzes gestellt;
e. die Bereitstellung freiwilliger Systeme zur Bewertung und Verbesserung
des betrieblichen Umweltschutzes (Umwelt-Management und -Audit) und zur
Einführung eines Umweltzeichens (Ökolabel).
2.3 Zu den neuen polizeirechtlichen Bereichen gehören die Regelungen
über:
a. die Bio- und Gentechnologie: Es handelt sich um Vorschriften, die dem
geltenden EU-Recht entsprechen und die für gentechnisch veränderte und
pathogene Organismen Anforderungen an das Inverkehrbringen, an den Umgang
in geschlossenen Systemen und an die Durchführung von
Freisetzungsversuchen festlegen. Zudem muss zur Beratung von Bund und
Kantonen die Eidg. Fachkommission für biologische Sicherheit eingesetzt
werden;
b. die Sanierung von Altlasten: Nach diesen Vorschriften müssen
schädliche oder lästige Umwelteinwirkungen auf Gewässer, Luft oder Boden,
die von Abfallstandorten (z.B. Deponien) verursacht werden, unterbunden
werden. Für die Finanzierung dieser Sanierungsmassnahmen kann der Bund
die Erhebung einer Abgabe auf der Deponierung von Abfällen einführen;
c. den physikalischen Bodenschutz: Danach müssen physikalische
Bodenbelastungen, welche die Bodenfruchtbarkeit nachhaltig, das heisst
auf Dauer, beeinträchtigen können (z.B. Bodenverdichtungen durch
Baumaschinen, Bodenerosion durch ungeeignete Bewirtschaftung), vermieden
werden;
2.4 Weitere Gesetzesänderungen
Schliesslich sind als weitere Gesetzesänderungen, die vor allem der
Schliessung anerkannter Regelungslücken dienen, hervorzuheben:
a. die Klarstellung, dass die bei bestimmten Anlagen erforderliche
Umweltverträglichkeitsprüfung möglichst frühzeitig durchzuführen ist und
dass der Umweltverträglichkeitsbericht sich auf die Prüfung des
anwendbaren Umweltschutzrechts beschränkt;
b. die Konkretisierung des Luftreinhalte-Massnahmenplans und des Verbots
der Abfallverbrennung im Freien auf Gesetzesstufe;
c. die Möglichkeit der Gewährung von Erleichterungen für lärmige Anlagen
neu auch bei überwiegenden Interessen der Raumplanung;
d. die Erhöhung der Subventionssätze für Bundesbeiträge an
Lärmschutzmassnahmen bei komunalen Strassen um 10%.
C Verordnungen gemäss USG
1. Mit dieser Revision des USG ist nun aber die gesetzgeberische
Arbeit auf Bundesstufe noch nicht beendet. Beim USG handelt es sich
nämlich um ein Delegationsgesetz, das in einem einzigen Erlass sehr viele
verschiedene Bereiche regelt. Damit lässt sich eine optimale Koordination
zwischen den verschiedenen Umweltbereichen erzielen. Die als stark
verdichtete Grundsätze ausgestalteten Regelungen sind trotz direkter
Anwendbarkeit nicht rechtsanwenderfreundlich. Um diesen Mangel zu
beheben, bedarf es konkretisierender Verordnungen.
Die Ausarbeitung eines solchen umfangreichen Verordnungsprojektes
erfordert längere Zeit. Da aus politischen Gründen mit der Inkraftsetzung
der Revision nicht derart lange zugewartet werden konnte, ist das
geänderte Gesetz integral auf den 1. Juli 1997 in Kraft gesetzt worden.
Soweit noch kein Verordnungsrecht vorliegt, haben die Rechtsanwender sich
daher am Gesetz selber zu orientieren.
2. Das umfangreiche Verordnungsprogramm verlangt nach einem
gestaffelten Vorgehen. Bislang ist am 1. Januar 1997 die Verordnung über
die Eidgenössische Fachkommission für biologische Sicherheit in Kraft
getreten. Gleichzeitig ist auch die Fachkommission eingesetzt worden. Auf
den 1. Juli 1997 sollen sodann die Änderungen der beiden
Immissionsschutzverordnungen (Lärmschutz- und Luftreinhalteverordnung) in
Kraft gesetzt worden. Die beiden Lenkungsabgabeverordnungen (VOC und
Heizöl „Extraleicht“) werden demnächst vom Bundesrat in Kraft gesetzt.
Für die Betroffenen finden diese Bestimmungen indes frühestens am 1.
Januar 1998 Anwendung, da sowohl die Privaten wie auch die Zollverwaltung
gewisse Vorarbeiten zu erledigen haben.
3. Das nachstehende Verordnungsprogramm gibt einen Überblick über
die weiteren im Zusammenhang mit der Gesetzesänderung stehenden neuen
Verordnungen bzw. Verordnungsänderungen, welche voraussichtlich im Jahre
1998 in Kraft gesetzt werden können.
Verordnung Inhalt
Altlasten-VO(neu) Erfassung von durch Abfälle belasteten
Standorten mit einem Kataster (eigentliche Ablagerungsstandorte, aber
auch Betriebs- und Unfallstandorte) Beurteilung der
Sanierungsbedürftigkeit, der Dringlichkeit und der Ziele der Sanierung
Anordnung der erforderlichen Massnahmen
VO Getränkever-packungen(Änd.) Anpassung der Restabfallmengen an
geänderte Situation, insb. beim PET
Stoff-VO(Änd. 1) Anpassung an EU-Vorschriften im Bereich:·
Gute-Labor-Praxis-Obligatorium für Registrierdaten· Information der
Abnehmer (Etikettierung, Sicherheitsdatenblatt, Piktogramm
umweltgefährlich) Gleichzeitig wird Giftverordnung an
EU-Vorschriften in den Bereichen Gute-Labor-Praxis und
Sicherheitsdatenblatt angepasst.
Stoff-VO(Änd. 2) Vorgezogene Entsorgungsgebühr für
Batterien Pfand für Nickel-Cadmium-Kleinakkumulatoren
Anpassungen des Anhanges an die EU-Richtlinie (Höchstwerte für gewisse
Schwermetalle, Etikettierung)
EDI-VO Sicherheitsdatenblatt(neu) Departementale
Ausführungsverordnung zur Änderung 1 der StoV (Anpassung an
EU-Vorschriften): Anforderungen an Sicherheitsdatenblätter für Stoffe
betreffend Angaben zum Umwelt- und Anwenderschutz
VO Verkehr Sonderabfälle(Änd.) Einführung Bewilligungspflicht
für Exporte von Sonderabfällen Kontrollvorschriften auch für
Sonderabfallimporte Kontrollvorschriften auch für
grenzüberschreitenden Verkehr mit Nicht-Sonderabfällen (z.B.
Siedlungsabfälle) Kontrollvorschriften für Unternehmungen, die von
der Schweiz aus den Abfallverkehr zwischen Drittländern organisieren
Umsetzung von internationalem Recht (Basler Übereinkommen, OECD) und
Anpassung an EU-Recht
VO Finanzierung Altlastensanierung(neu) Einführung einer Abgabe
auf:· der Ablagerung von Abfällen in der Schweiz· dem Export von Abfällen
zur Ablagerung Abgabepflicht:· Deponiebetreiber in der Schweiz·
Exporteure Zweckgebunde Abgabenverwendung: Abgeltungen an Kantone,
die durch Abfälle belastete Standorte sanieren
VO Bodenschutz(Änd.) Ergänzung mit Vorschriften über den
Schutz des Bodens von physikalischen Belastungen (Verdichtung, Erosion)
Ergänzung mit Vorschriften über Nutzungseinschränkungen und
Sanierungsmassnahmen bei stark belasteten Böden Einführen von Prüf- und
Sanierungswerten zur Beurteilung hoher Schadstoffbelastungen des Bodens
Verordnung Inhalt
EDI-VO Gute-Labor-Praxis(neu) Departementale
Ausführungsverordnung zur Änderung 1 der StoV (Anpassung an
EU-Vorschriften):· Grundsätze der Guten-Labor-Praxis· Kontrollverfahren
bez. Einhaltung dieser Grundsätze· Bekanntgabe der Kontrollergebnisse
sowie Ausstellung von Zertifikaten
Organismen-Freisetzungs-VO(neu) Freisetzungsversuche
(Bewilligungspflicht, -anforderungen und -verfahren) Inverkehrbringen
von Produkten (Bewilligungspflicht, -anforderungen und -verfahren)
Vorschriften über Ein- und Ausfuhr von Organismen und deren Transport
Haftpflichtversicherungsobligatorium für Freisetzungsversuche
Organismen-Einschliessungs-VO(neu) Klassierung von
Organismen in Risikogruppen Klassierung von Anlagen in Risikoklassen
Einschliessungs- und Ueberwachungsmassnahmen Dokumentations-, Melde-
und Bewilligungspflicht (abgestuft nach Risikoklassen) Ein-, Ausfuhr und
Transport Änderung StFV betr. Geltungsbereich Änderung UVPV
betr. UVP-Pflicht
VO Förderung Umweltschutztechnologie(neu) Konkretisierung
hinsichtlich Förderungsart, -berechtigte, -kriterien, satz
