Migrations-, Ausländer und Asylpolitik

Referat Bundesrat A. Koller anlässlich des Medienseminars vom 14. Mai 1996 zur Migrations-, Ausländer und Asylpolitik Anrede Einleitung Die Ausländer- und Asylfragen gehören nach wie vor zu den brisanten Themen schweizerischer Innen- und Aussenpolitik. Zwei einschlägige Volksinitiativen, die letztes Jahr eingereichte sog. 18%-Initiative sowie eine neue Initiative der Schweizer Demokraten betreffend Masshalten bei der Einwanderung, aber auch die bilateralen Verhandlungen mit der EU über Erleichterungen im Personenverkehr zeigen, dass sich dieser Befund auch in Zukunft kaum rasch ändern wird. Im Gegenteil, wenn Bundesrat und Parlament in kommenden Volksabstimmungen obsiegen wollen, muss neben einer konsequenten Durchsetzung der bundesrätlichen Politik noch viel Informations- und Überzeugungsarbeit geleistet werden. Dies ist um so nötiger, als das Ausländer- und Asylrecht sehr kompliziert sind, und daher die Durchsicht schwierig ist. Wo aber die Transparenz fehlt, ist die Gefahr der Ablehnung der Politik gross. Das ist der Hintergrund des heutigen Pressegesprächs zur Asyl- und Ausländerpolitik. Die Gründe, dass die Ausländer- und Asylpolitik trotz klarer Fortschritte in beiden Bereichen nach wie vor brisante politische Themen bleiben, sind unter anderem die derzeitige wirtschaftliche Situation, die damit verbundene relativ hohe Arbeitslosigkeit, der steigende Anteil ausländischer Kinder in den Schulklassen sowie die recht hohe Zahl ausländischer Straftäter. Damit lassen sich leicht Emotionen wecken, gegen die mit rationalen Erklärungen oft schwer aufzukommen ist. Die Verunsicherung bei der schweizerischen Bevölkerung muss daher ernst genommen werden. Denn sonst besteht die Gefahr, dass natürliche Schwierigkeiten beim Zusammenleben von Bevölkerungsgruppen unterschiedlicher Herkunft und Kultur in Konflikte und Fremdenhass umschlagen. Eine solche Entwicklung ist mit allen Mitteln zu verhindern. Vieles deutet darauf hin, dass eine transparente und möglichst konsensfähige Ausländer- und Asylpolitik auch eine sehr wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Europapolitik ist. Es bedarf allerdings von Anfang an der Hervorhebung, dass die Ausländerinnen und Ausländer auch sehr viel Positives zur Entwicklung unseres Landes beigetragen haben. Der Anteil der Ausländer an der gesamten erwerbstätigen Bevölkerung beträgt rund 25%. Unsere Wirtschaft würde ohne die Mithilfe von Ausländerinnen und Ausländern zusammenbrechen. Einen wichtigen Beitrag leisten die ausländischen Arbeitskräfte nicht nur im Gast- und Baugewerbe sowie im Gesundheitsbereich, sondern auch in der Forschung. Die relativ junge ausländische Wohnbevölkerung trägt zudem massgeblich zur finanziellen Sicherung unserer Sozialversicherungen bei. Wo stehen wir heute in der Asyl- und die Ausländerpolitik und wie soll es in der begonnenen Legislatur weitergehen? Asylpolitik Zur Asylpolitik möchte ich einleitend betonen, dass sich der Zustrom von Asylsuchenden nicht beliebig steuern lässt, weil wir völkerrechtlich verpflichtet sind, Asylgesuche, die Menschen, welche in die Schweiz gelangt sind, stellen, zu prüfen. Immerhin wurde der mehrjährige Trend stetig steigender Gesuchszahlen in den letzten Jahren klar gebrochen. Noch 1991 gingen fast 42000 Gesuche ein. Seither haben sich die Zahlen halbiert. Letztes Jahr waren noch 17000 Asylbegehren zu registrieren. Gleichzeitig konnten die pendenten Asylverfahren von 62000 auf 25000 abgebaut werden und der überwiegende Teil der Gesuche wird heute sowohl in erster als auch in zweiter Instanz innert drei Monaten erledigt. Es sind also weder grosse Gesuchszahlen noch langdauernde Asylverfahren, die bekannten Probleme der 80er und anfangs 90er Jahre, die uns heute Sorgen bereiten. Sorgen bereitet dagegen die Tatsache, dass ein zu geringer Teil der abgewiesenen Asylsuchenden die Schweiz verlässt. Zwar haben wir mit den Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich die Grundlagen für einen verbesserten Vollzug geschaffen. Es bleiben aber Vollzugsprobleme, die wir nur schwer beeinflussen können. Ich denke hier in erster Linie an die Weigerung der Bundesrepublik Jugoslawien, ihre eigenen Staatsbürger nach negativen Asylverfahren wieder aufzunehmen oder an die teilweise schleppende Ausstellung von Reisepapieren durch die Vertretungen der Herkunftsstaaten. Zudem haben wir einen steigenden Anteil von Asylsuchenden, die aus Bürgerkriegsgebieten stammen und denen wir vorübergehenden Schutz gewähren. Zwar wollen wir die Prioritäten in Zukunft verstärkt darauf ausrichten, Migrationsbewegungen durch entwicklungspolitische Massnahmen unnötig zu machen oder zumindest einzudämmen und in bereits bestehenden Konflikt- oder Notsituationen Hilfe vor Ort zu leisten. Es wird aber immer wieder Situationen geben, in denen diese Massnahmen nicht genügen und wir - unserer humanitären Tradition entsprechend - Kriegsvertriebene in der Schweiz aufnehmen werden. Bosnien ist hierfür das beste Beispiel. Wir dürfen für uns in Anspruch nehmen, dass die Schweiz im Jugoslawienkonflikt eine grosszügige Aufnahmepolitik betrieben hat. Wir haben aus dem ehemaligen Jugoslawien insgesamt 43000 Kriegsvertriebene aufgenommen und für ihre Fürsorge seit 1992 mehr als eine Milliarde Franken ausgegeben. Wir müssen uns bewusst sein, dass dies eine erhebliche Belastung darstellt. Wenn wir uns den nötigen Handlungsspielraum bewahren wollen, um diese Grosszügigkeit auch bei künftigen Konflikten aufrecht zu erhalten, sind zwei Dinge nötig: Zum einen gilt es, die vorläufige Aufnahme im Rahmen der laufenden Totalrevision des Asylgesetzes in ein Konzept der vorübergehenden Schutzgewährung umzuwandeln. Es ermöglicht für Kriegsvertriebene während ihres Aufenthalts in der Schweiz eine bessere Integration in unseren Arbeitsmarkt und führt allgemein zu weniger unnützem administrativen Aufwand. Zum zweiten gilt es zu akzeptieren, dass die Schutzgewährung nur vorübergehender Natur sein kann und Kriegsvertriebene in ihren Heimatstaat zurückkehren müssen, sobald die Situation dies erlaubt. Der Bundesrat ist bereit, sich beim Wiederaufbau in Bosnien tatkräftig zu engagieren, damit die Voraussetzungen für eine Rückkehr der Betroffenen geschaffen werden können. Wir hoffen nach wie vor, dass dies im Spätsommer der Fall sein wird. Der Bundesrat wird die anfangs April gefassten Beschlüsse aber, wie angekündigt, in der zweiten Junihälfte nochmals einer eingehenden Prüfung unterziehen. Gerade am Beispiel Bosniens zeigt sich auch, welch grosser Stellenwert heute in der Asylpolitik der internationalen Koordination beizumessen ist. Wären die Beschlüsse der Hauptaufnahmestaaten zur Rückkehr bosnischer Kriegsvertriebener nicht bei internationalen Konferenzen aufeinander abgestimmt worden, würden sich unweigerlich sinnlose innereuropäische Wanderungsbewegungen ergeben. Die Schweiz hat deshalb alles Interesse daran, ihre künftige Asylpolitik mit jener der andern europäischen Staaten abzustimmen. Darum bemühen wir uns ständig, sei es um den Anschluss an das sog. Dubliner-Abkommen der EU betreffend die Zuständigkeit zur Behandlung der Asylgesuche oder jetzt gerade aktuell das multilaterale Durchbeförderungsabkommen zwischen Deutschland, Österreich, Slowenien und Kroatien bezüglich der Kriegsvertriebenen aus Bosnien. Nur mit einer Harmonisierung des Asylrechts in Europa lässt sich erreichen, dass illegale Wanderungsbewegungen wirksam eingedämmt werden können und dass die Staaten bei der Wahrnehmung ihrer humanitären Aufgaben nicht in einen unseligen Wettbewerb miteinander geraten, sondern Flüchtlinge und Vertriebene einigermassen gleich aufeinander aufteilen. Ausländerpolitik Die Entwicklung der ausländischen Wohnbevölkerung während der wirtschaftlich boomenden Achtzigerjahre machte deutlich, dass die Kontingentierungspolitik des Bundesrates mit einer jährlichen Festsetzung von Höchstzahlen den Anstieg des Ausländerbestandes nicht hinreichend zu verhindern vermochte. Namentlich die zwingende Umwandlung von Saisonbewilligungen in Jahresaufenthaltsbewilligungen sowie die damit verbundenen Familiennachzüge erreichten ein hohes Ausmass. Mit dem Bericht vom 15. Mai 1991 kündigte der Bundesrat daher die Einführung des sogenannten Drei-Kreis-Modells an. In diesem Zusammenhang wurde das Gebiet des ehemaligen Jugoslawien in den dritten Kreis übergeführt. Mit Ablauf der Übergangsregelung für Saisonniers aus dem ehemaligen Jugoslawien Ende 1996 erhofft sich der Bundesrat eine spürbare Reduktion der Zuwanderung. Erste Erfolge konnten bereits verzeichnet werden. Die jährliche Zunahme der ausländischen Wohnbevölkerung ist seit 1991 rückläufig. Die Zuwachsrate ist von 5,8% im Jahre 1990 auf 2,3% im Jahre 1995 zurückgegangen. Wegen der verschiedenen Automatismen hat sich allerdings gezeigt, dass der Bremsweg solcher Massnahmen lang ist. Während der erwähnten Übergangsregelung für Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien konnte einer grossen Zahl von Saisonniers ein dauerhafter Aufenthalt in der Schweiz ermöglicht werden. Unter bestimmten Voraussetzungen ist die Erteilung von Jahresaufenthaltsbewilligungen noch bis Ende 1996 möglich. Namentlich in der Folge von Umwandlungen und des damit verbundenen Familiennachzugs verdoppelte sich in der Schweiz zwischen Dezember 1990 und Dezember 1995 die ständige Wohnbevölkerung aus dem ehemaligen Jugoslawien auf rund 294'000 Personen. Die getroffene Lösung kann daher sicher nicht als abrupter Kurswechsel bezeichnet werden. Neben diesen Massnahmen zur Beschränkung der Zuwanderung sei daran erinnert, dass wir seit 1993 in einzelnen Bereichen auch autonome Liberalisierungsschritte beim Personenverkehr vorgenommen haben. Darunter fallen etwa die Aufgabe des Vorrangs inländischer Arbeitskräfte bei der Zulassung von wichtigen Führungskräften und hochqualifizierten Fachleuten, die Abschaffung der einjährigen Wartefrist beim Familiennachzug sowie die Gewährung weitgehender beruflicher Freizügigkeit für Grenzgänger, die seit fünf Jahren in der Schweiz erwerbstätig sind. Ein wichtiges Anliegen des Bundesrates ist - nicht zuletzt auch aus integrationspolitischen Gründen - die berufliche Wiedereingliederung der arbeitslosen Ausländer. Ein Mittel dazu sind die in diesem Jahr in Kraft getretenen Änderungen der Gesetzgebung über die Arbeitslosenversicherung mit der Schaffung von regionalen Arbeitsvermittlungszentren, Beschäftigungsprogrammen und der Neudefinition der Zumutbarkeit einer Arbeitsstelle. Daneben werden weitere Massnahmen geprüft, die vor allem auch die Chancen der anerkannten Flüchtlinge und der seit längerer Zeit vorläufig aufgenommenen Ausländer auf dem Arbeitsmarkt erhöhen sollen. Ausblick Der Bundesrat hat sich für folgende Legislaturziele entschieden: 1. Die qualitative Verbesserung im Personenverkehr mit der EU. Die bilateralen Verhandlungen mit der EU über den Personenverkehr haben erste Priorität. Wie Sie wissen, hat der Bundesrat das ursprüngliche schweizerische Verhandlungsmandat am 3. April 1996 angepasst. Ich bin überzeugt, dass ein erfolgreicher Abschluss der Verhandlungen auch Schweizer Bürgerinnen und Bürgern sowie Wirtschaftsunternehmen mehr Vorteile bringen und der Jugend gewisse Ausbildungs- und Arbeitsangebote eröffnen würde, die nur im Ausland erhältlich sind. Durch das geplante Abkommen mit der EU würde auch das in weiten Kreisen umstrittene Saisonnierstatut abgeschafft und durch ein europakompatibles Kurzaufenthalterstatut ersetzt. Schliesslich haben die Erfahrungen innerhalb der EU, neuestens auch in unserem Nachbarland Österreich gezeigt, dass selbst die umfassende Umsetzung des freien Personenverkehrs zu keinen grösseren Wanderungsbewegungen geführt hat. 2. Verstärkte Eingliederung der ansässigen Ausländerinnen und Ausländern. Der Bundesrat beabsichtigt, zukünftig die Integration der dauernd bei uns lebenden Ausländerinnen und Ausländer vermehrt zu unterstützen. Die Integration bildet einen Hauptpfeiler der schweizerischen Ausländerpolitik. Die Aufnahme in die örtliche Gemeinschaft und die Bereitschaft zur Einfügung in unsere Gesellschaft sollen gefördert werden, ohne dass deswegen die angestammte kulturelle Eigenart preisgegeben werden muss. Jede Einwanderung ist allerdings auch mit gewissen notwendigen Anpassungen verbunden, sofern Teile der Herkunftskultur zentralen Werten und Normen des Einwanderungslandes entgegenstehen. Mit der im Rahmen der Revision des Asylgesetzes vom Bundesrat ebenfalls vorgesehenen Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer sollen die gesetzlichen Voraussetzungen geschaffen werden, dass die Integrationsbemühungen des Bundes verstärkt werden können. 3. Aufnahme von Flüchtlingen und Schutzbedürftigen im Sinne unserer humanitären Flüchtlingspolitik. Im Asyl- und Flüchtlingsbereich wollen wir unsere humanitäre Politik weiterführen, gleichzeitig aber Verbesserungen beim Vollzug von Wegweisungen erreichen und Missbräuche konsequent bekämpfen. Auch müssen wir uns in noch stärkerem Mass mit den übrigen europäischen Staaten abstimmen. 4. Reduktion des Zuwachses der ausländischen Wohnbevölkerung Ich gehe davon aus, dass auch in Zukunft wirtschaftliche Bedürfnisse, der weltweite Migrationsdruck sowie kriegerische Ereignisse die Zuwanderung in die Schweiz prägen werden. Wir müssen uns deshalb im klaren sein, dass eine völlige Abschirmung nicht möglich ist und angesichts unserer vielfältigen internationalen Verflechtungen und Interessen auch nicht erwünscht ist. Hingegen lehnt der Bundesrat eine unkontrollierte oder ausschliesslich von der wirtschaftlichen Entwicklung oder den Erfordernissen des Arbeitsmarktes bestimmte Zuwanderung ab. Der Bundesrat ist daher entschlossen, die seit 1991 verfolgte Politik der Reduktion des Zuwachses der ausländischen Wohnbevölkerung konsequent fortzusetzen. Ich darf in diesem Zusammenhang daran erinnern, dass verschiedene Volksinitiativen zur Asyl- und Ausländerpolitik hängig sind, die teilweise mit drakonischen Massnahmen die Einwanderung begrenzen wollen. Ich möchte hier nur die eingereichte, aber noch nicht behandelte Volksinitiative für eine Regelung der Zuwanderung (18%-Initiative) erwähnen, die nach ersten Abklärungen bei konkreter Umsetzung als höchst problematisch bezeichnet werden muss angesichts eines Ausländerbestandes, der bereits heute bei 19% liegt. Zum einen bestünde für Rekrutierungen über den Arbeitsmarkt (auch für qualifizierte Arbeitskräfte) auf absehbare Zeit kein Spielraum mehr; zum andern könnte die Annahme der Initiative den Vollzug internationaler Abkommen, die die Schweiz bereits eingegangen ist, wie z.B. durch das GATS, oder erst eingehen will, z.B. mit der EU, gefährden. Initiativen, die mit dem Brecheisen den Ausländerbestand in der Schweiz reduzieren wollen, tragen wenig zur Lösung, aber viel zur allgemeinen Verunsicherung bei und nicht zuletzt auch zur internationalen Isolation. Eine erste Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse zum Migrationsbericht Arbenz zeigt, dass die Vernehmlasser den 4 Legislaturzielen des Bundesrates weitestgehend zustimmen. Ich bin überzeugt, dass auf der skizzierten Linie ein Konsens möglich ist. Der Bundesrat wird noch vor dem Sommer von den Vernehmlassungsergebnissen Kenntnis nehmen und das weitere Vorgehen festlegen. Ich muss aber davor warnen, im Erlass eines Migrationsgesetzes einen deus ex machina für unlösbare Probleme zu sehen. Anderseits steht ausser Zweifel, dass eine ganzheitliche Politik notwendig ist und dass wir das schwierige Thema vermehrt mit vernetztem Denken angehen müssen. Wir sollten dafür aber nicht den Erlass eines noch schwierig zu erarbeitenden Migrationsgesetzes abwarten. Denn ganzheitliche Ausländer- und Asylpolitik lässt sich mit den bestehenden Instrumenten schon heute betreiben, wenn nur die Einsicht und der politische Wille dazu bestehen. Ich verweise etwa auf die Totalrevision des Asylgesetzes, das zur Zeit in den Räten behandelt wird. Der Bundesrat hat hier bereits Elemente vorgeschlagen, die als Teil einer künftigen Migrationspolitik betrachtet werden können, wie etwa die Neuregelung der Schutzbedürftigen, die stärkere Förderung der Integration von Ausländerinnen und Ausländern oder die Rückkehrhilfe des Bundes für Flüchtlinge. Von grosser Bedeutung ist die Information der Bevölkerung über die Hintergründe der schweizerischen Asyl- und Ausländerpolitik. Ich bin mir natürlich bewusst, dass diese Aufgabe angesichts der Komplexität des Problems nicht sehr einfach zu erfüllen ist. Eine umfassende Information auf dem Boden einer konsequenten Ausländer- und Asylpolitik kann aber dazu beitragen, dass Vorurteile und falsche Vorstellungen abgebaut werden und dass eine sachlichere Diskussion über die Ziele einer schweizerischen Migrationspolitik möglich wird. Ich möchte Sie in diesem Sinne bitten, auch Ihren Beitrag hiezu zu leisten. Ich möchte in diesem Zusammenhang eine jüngst verbreitete Meldung erwähnen, die nicht den Tatsachen entspricht: Es geht um die Verhaftung von LTTE-Mitgliedern in der Schweiz. Ich kann Sie versichern, dass dies nichts mit der Unterzeichnung des Notenwechsels durch die srilankische Regierung zu tun hatte. Die Aktion stand auch nicht unter der Leitung der Bundesanwaltschaft. Richtig ist, dass Sri Lanka die Schweiz bei verschiedenen Gelegenheiten zu Massnahmen gegen kriminelle Machenschaften der LTTE aufforderte. Dies wurde aber zu keiner Zeit zu einer Bedingung für die Unterzeichnung des Notenwechsels gemacht. Wir müssen die Akzeptanz unserer Politik in diesem heiklen Bereich bei unserer Bevölkerung vergrössern bzw. wiederherstellen. Nur so werden wir die schwierigen Abstimmungen, die in nächster Zeit anstehen, gewinnen können. Ich bin überzeugt, dass uns dies gelingen wird, wenn wir eine humane Ausländer- und Flüchtlingspolitik verbinden mit einer Arbeitsmarktpolitik, die auf echte, in Zukunft gerichtete Bedürfnisse unserer Wirtschaft ausgerichtet ist und die Sorgen und Ängste unserer Bürgerinnen und Bürgern ernst nimmt.