Sperrfrist: Dienstag, 31.10.1995, 10.00 Uhr

Es gilt das gesprochene Wort Sperrfrist: Dienstag, 31.10.1995, 10.00 Uhr Reform der Bundesverfassung Ziele und Stossrichtung der Verfassungsreform ***** Referat von Bundesrat Koller, Vorsteher des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes an der HSG - Perplex - Fachtagung vom 31. Oktober 1995 Anrede 1) Einleitung Unser Staat beruht auf drei Ideen - drei Ideen, die sein Wesen ausmachen, ohne die die Schweiz kaum das geworden wäre, was sie heute ist: Erstens die Idee der direkten Demokratie, die dem Volk Mitwirkungsrechte in allen wesentlichen politischen Entscheiden zugesteht. Zweitens die Idee des Föderalismus: durch die bundesstaatliche Gliederung soll die Macht des Staates geteilt und der Molochstaat bürgernah gemacht werden. Drittens schliesslich die Idee des Schutzes der Minderheiten und des gerechten Ausgleichs der verschiedenen Kräfte und Interessen im Land. Aus diesen drei staatsleitenden Grundsätzen ist eine politische Kultur entstanden, die ganz entscheidend zur Identität unserer Willensnation beigetragen hat. So hat sich die Schweiz zu einem der wenigen wirklich erfolgreichen, demokratischen Vielvölkerstaaten entwickeln können. Der international anerkannte Politologe Prof. Deutsch hat dies wie folgt formuliert: In der Schweiz ist etwas geleistet worden durch Entscheidungen, durch eine Geschichte, die Menschen gemacht haben, die zeigt, dass es möglich ist, in einer langen gemeinsamen Zeit grosse Leistungen ganz verschiedener Regionen und Sprachgemeinschaften zusammenzuhalten und im Laufe der Zeit einen gemeinsamen Volkscharakter zu schaffen, eine gemeinsame politische Kultur, ein zusammenhaltendes Volk, das vier Sprachen spricht. (Hört sich das übrigens nicht an, wie ein Versprechen und ein Leistungsauftrag für Europa?). Dieses staatspolitische Ideal der Schweiz gilt es auch in einem veränderten internationalen und nationalen Umfeld zu erhalten, damit die Schweiz auch künftigen Herausforderungen gewachsen sei. Die geltende Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft stammt aus dem Jahre 1874. Obschon sie damit eine der ältesten in Kraft stehenden Verfassungen der Welt ist, wird kaum bestritten, dass sie als Fundament der Eidgenossenschaft nach wie vor tragfähig, in wichtigen Pfeilern, wie der demokratischen und föderativen Ausgestaltung, sogar durchaus aktuell und zukunftsweisend ist. Die im Sommer der Öffentlichkeit zur Diskussion unterbreitete Verfassungsreform zielt deshalb nicht auf eine radikale Umgestaltung unseres Staatsgebäudes. Ziel ist vielmehr eine Erneuerung der Substanz der schweizerischen Verfassung, um den Kern der schweizerischen Staatsidee auch für die Zukunft lebendig zu erhalten. Das Verfassungshaus Schweiz soll so renoviert werden, dass wir es auch nach abgeschlossener Renovation als Elternhaus wiedererkennen. Wir sollen aber auch überzeugt sein, dass dieses Verfassungshaus für die Bedürfnisse unserer Zeit und der Zukunft gestaltet und eingerichtet ist. Daher haben wir als Motto der laufenden Reform der Bundesverfassung gewählt: Bewährtes erhalten - Zukunft gestalten - Schweiz stärken. Kommen wir gleich zur spontanen, oft geäusserten Frage und zum gefühlsmässigen Einwand: Gibt es denn eine Grundwelle für eine Verfassungsreform? Nein, dies gibt es nicht. Gab es auch in den Kantonen nicht. Gab es, wie uns die Verfassungshistoriker berichten, auch in der Zeit der Schaffung des Bundesstaates im letzten Jahrhundert nicht. Es braucht sie auch nicht. Sicher: es braucht die Einsicht einer breiten politischen Öffentlichkeit in die Notwendigkeit der Verfassungsreform. Es braucht auch die innere Bereitschaft, die sichtbaren Mängel am Verfassungshaus Schweiz lieber rechtzeitig zu sanieren als aus Angst vor der Veränderung das Haus zerfallen zu lassen. Sie haben den Medien entnehmen können, dass inzwischen über 110000 Verfassungsentwürfe versandt worden sind; der grosse Teil auf Bestellung. Auch das belegt noch keine Grundwelle, aber doch ein Interesse breiter Bevölkerungsschichten, über den Zustand und die Zukunft der Schweizerischen Eidgenossenschaft, unseres Staates nachzudenken und zu diskutieren. Diese Zeichen gilt es konstruktiv im breiten Sinne des Wortes aufzunehmen. Es geht darum, gerade vorausschauend Reformen in die Wege zu leiten, dass auch der Verfassungsstaat Schweiz auf der Höhe der Zeit bleibt. 2) Zum Revisionsbedarf Die Verfassung als rechtliche Grundordnung eines Staatswesens hat eine doppelte Aufgabe zu erfüllen. Sie ist gleichermassen darauf angelegt, öffentliche Gewalt zu begründen und sie zu begrenzen: Auf der einen Seite legt die Verfassung staatliche Handlungsbefugnisse fest und überträgt dem Staat Verantwortung für das Wohl der Allgemeinheit und der Benachteiligten. Auf der anderen Seite zieht sie dem staatlichen Handeln im Interesse der Freiheit und der Rechte des Individuums Schranken. Es liegt in der Natur der Sache, dass diese beiden Grundfunktionen der Verfassung nicht harmonisch nebeneinander stehen. Es ergeben sich zwangsläufig Spannungen. Die in der Verfassung verankerten sozial-, umwelt- und wirtschaftspolitischen Aufgaben des modernen Staates treten in Konflikt mit den Freiheiten des Unternehmers und dem Grundsatz einer freiheitlichen, marktwirtschaftlichen Ordnung. Die Verfassung kann die fundamentalen Spannungen, die im modernen Staat zutage treten, nicht beseitigen. Wer anderes erwartet, überfordert das Verfassungsrecht. Staatliche Aufgaben und private Freiheiten zu einem gegebenen Zeitpunkt miteinander in Einklang zu bringen, ist im wesentlichen eine Sache der Gesetzgebung, ist Sache des im politischen Entscheidungsprozess zu findenden Konsenses. Beim Blick auf unsere heutige Bundesverfassung begegnen uns allerdings neben diesen letztlich unauflöslichen, immanenten Grundspannungen auch andere, sozusagen hausgemachte Spannungen. Die Bundesverfassung ist Spiegelbild des wirtschaftlichen und sozialen Wandels der Eidgenossenschaft vom vorwiegend agrarisch geprägten Land zum modernen Hochleistungsstaat einer komplexen, international vernetzten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft. Insgesamt 136 Teilrevisionen - viele davon im Wirtschaftsbereich - sowie die Anerkennung ungeschriebenen Verfassungsrechts haben es mit sich gebracht, dass die Bundesverfassung sich heute als unübersichtliches Flickwerk präsentiert, das den Anforderungen an ein klares, zeitgemässes Grundgesetz nicht mehr zu genügen vermag. Oft findet sich darin nicht einmal mehr der erfahrene Verfassungsjurist ohne Mühe zurecht. Die unübersichtliche Verfassung wird zum Nährboden für das unerfreuliche Phänomen eines rein rhethorisch-politischen Verfassungsgebrauchs. Man erinnert sich der Verfassung besonders dann, wenn sie einem nützt. Die Verfassung legt die Spielregeln und die Rahmenbedingungen für das staatliche Handeln fest; sie steuert das staatliche Handeln. Die Amerikaner bezeichnen denn auch die Verfassung als framework for Government. Spielregeln können nur zum Tragen kommen, wenn man sie kennt. Unsere Bürgerinnen und Bürger kennen die Verfassung nicht mehr. Zwar ist es mit Teilrevisionen gelungen, jeweils notwendige politische Änderungen einzubauen: das Proporzwahlrecht, das Staatsvertagsreferendum, die Sozialversicherungen, die Gleichberechtigung von Mann und Frau, die Mehrwertsteuer. Aber die Proportionen stimmen längst nicht mehr. Wenn Sie die heutige Verfassung lesen, gewinnen Sie den Eindruck, wir seien ein Volk von Alkoholikern und Militaristen und unsere Wirtschaft sei weitestgehend vom Staat dirigiert. Ganze 2 Seiten sind heute dem Alkohol gewidmet. Wir reduzieren sie auf 2 Zeilen. 11 Artikel sind dem Militär gewidmet. Neu sind es noch 4 Bestimmungen. Andererseits fehlt vieles, was wir in der Verfassung gerne finden würden. So fehlt vor allem ein umfassender Grundrechtskatalog. Unsere geschriebene Verfassung sagt beispielsweise nichts zur Menschenwürde, zum Willkürverbot, zu Treu und Glauben, zum Recht auf Leben, zum Schutz des Familien- und Privatlebens, zur Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit, zur Versammlungsfreiheit, zur Kunstfreiheit, zum Datenschutz oder zu den Schutz- und Verfahrensgarantien, wie sie die EMRK enthält. Sie suchen vergebens ein Bekenntnis zu Marktwirtschaft und Wettbewerb oder eine Bundeskompetenz zur Aussenpolitik. Dafür ist die Rede von Militärkapitulationen, von den "Auswanderungsagenturen", von der "Verwendung der Kinder in den Fabriken" (!), von Brauteinzugsgebühren, von Zugs- und Abzugsrechten, vom freien Durchmarschrecht der eidgenössischen Truppen und - trotz neuem Kindes- und Eherecht - hält es die Verfassung immer noch mit der "väterlichen Gewalt". Das sind ein paar wenige, an sich formelle Beispiele, die Ihnen aber zeigen, dass unsere Verfassung durch die Jahrzehnte in eine innere Schieflage gekommen ist: Sie atmet den Geist und die Sprache des letzten Jahrhunderts. Die Verfassung ist den aktuellen Herausforderungen kaum mehr gewachsen; sie vermag das tägliche staatliche Handeln nicht mehr ausreichend zu lenken. Sie hat damit an Wert und Wertschätzung verloren. Die innere Kohärenz fehlt und damit ihre Ueberzeugungkraft. Der grosse Verfassungsrechtler Walter Burckhardt schrieb schon 1931 in das Vorwort seines Kommentars zur Bundesverfassung: "Seit 1871 sind die Revisionen nicht nur auf einen besonderen Gegenstand begrenzt geblieben; sie sind auch, und stets mehr, aus einer begrenzten Betrachtung heraus geboren worden. Man hat den Zusammenhang mit dem Ganzen, das eine Verfassung ist, übersehen, dagegen das einzelne, das gerade zu regeln war, mit beschränkter Aengstlichkeit ausgestaltet; man überbot sich in Einschränkungen und Vorbehalten und hatte nicht mehr den Mut, einen Gedanken ganz durchzuführen." Nun stehen wir aber vor dem 3. Jahrtausend und unsere Aufgabe ist es, die Verfassung so zu gestalten, dass sie in Zukunft wieder lebendiges Grund-Gesetz zu sein vermag. Eine neue, in sich konsistente Verfassung tut daher not. 3) Der Nachführungsauftrag Diese Erkenntnis ist nicht neu. Seit Mitte der 60er Jahre steht die Totalrevision der Bundesverfassung auf der politischen Traktandenliste. Die umfangreichen Vorarbeiten, insbesondere Bericht und Verfassungsentwurf der "Expertenkommission Furgler", sind Ihnen bekannt. Im Jahre 1987 haben die Eidgenössischen Räte förmlich beschlossen, die Totalrevision einzuleiten. Gemäss dem Auftrag der Bundesversammlung soll die neue Verfassung das geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachführen, verständlich darstellen, systematisch ordnen und in Dichte und Sprache vereinheitlichen. Dieser Auftrag, das geltende Verfassungsrecht nachzuführen, die Staatswirklichkeit also so darzustellen, wie sie wirklich ist, ist keineswegs eine geringe, juristisch-technische, sondern eine notwendige, eminent politische Aufgabe. Denn sie verschafft dem vielen, nicht leicht auffindbaren ungeschriebenen Verfassungsrecht eine neue demokratische Legitimation. Auf diese nachgeführte Verfassung - sie liegt nun im Entwurf vor, ich fordere Sie wirklich auf, einmal einen Blick hineinzuwerfen -, auf diese nachgeführte Verfassung dürfen wir durchaus stolz sein, weil sie in der Sprache unserer Zeit das Wesen unseres Staates, unsern nationalen Konsens, das was unsern Bundesstaat Schweiz ausmacht, zum Ausdruck bringt. Das ist schon viel! Das fördert in einer Zeit, wo vieles auseinanderstrebt, unsern nationalen Zusammenhalt. 4) Nicht alles auf einmal: Verfassungsreform als offener Prozess Dennoch: die politische Öffentlichkeit würde heute nicht verstehen, wenn eine - auch nur nachgeführte - neue Verfassung nicht auch Antworten enthielte auf dringende Reformanliegen, die mit der Verfassung selbst unmittelbar in Beziehung stehen. Es galt aus diesen Gründen, ein Verfassungsreformkonzept zu schaffen, das den wichtigen Nachführungsauftrag des Parlamentes mit hängigen Reformbedürfnissen verbindet. Aus diesem Bedürfnis heraus ist das Konzept der Verfassungsreform als offener Prozess entstanden. Das neue Konzept nimmt bewusst Abstand von der Idee, dass alle Probleme gleichsam in einem einzigen Aufwisch (EICHENBERGER) gelöst werden können und setzt den Schwerpunkt auf das prozesshafte Vorgehen in Etappen. Die nachgeführte Bundesverfassung bildet dabei gleichermassen den erneuerten Rahmen, in den - wie im Baukastensystem - je nach Bedürfnis und Reifegrad - alte Bauteile durch neue ersetzt werden können. Die Nachführung erhält auf diese Weise einen neuen, zusätzlichen und besonderen politischen Stellenwert, weil sie günstige systematische, rechtliche und politische Voraussetzungen schafft für materielle Reformen. Die Nachführung ist damit nicht mehr Abschluss, sondern Tragfläche und Startbahn der Verfassungsreform. Reformbedarf gibt es zweifellos auf verschiedenen Gebieten, vorab im institutionellen Bereich: Regierungsreform, Parlamentsreform, Föderalismusreform. Auf all diesen Gebieten sind Arbeitsgruppen am Werk, um den Reformbedarf zu klären und Reformvorschläge zu erarbeiten. Unter dem Aspekt der Handlungsfähigkeit des Staates wie auch unter dem Aspekt der Glaubwürdigkeit und Berechenbarkeit unseres politischen Handelns nach innen und aussen stehen heute die Reform der Volksrechte und der Justiz im Vordergrund. Volksrechte und Justiz sind Schlüsselbereiche für das Verständnis der direkten Demokratie. Jede Reform ist deshalb mit hohem Respekt für die unser Staatswesen prägenden Eigenheiten und mit Feingespür für die damit verbundenen politischen Sensibilitäten anzugehen. Das darf uns allerdings nicht dazu verleiten, die sichtbaren Defizite in diesen Bereichen einfach zu übersehen, weil jeder Versuch einer Änderung sofort als Abbau an Rechten oder als Politisierung der Justiz gebrandmarkt werden könnte. Es ist Aufgabe einer Regierung, den Reformbedarf nicht anstauen zu lassen, sondern jene Reformvorschläge zu unterbreiten, die sie im Interesse der Erhaltung einer funktionsfähigen und lebendigen direkten Demokratie für notwendig erachtet. Darüber soll nun die Diskussion stattfinden. 5) Die Reform der Volksrechte Im politischen Brennpunkt steht heute zweifellos die Reform der Volksrechte, weshalb ich mich nun darauf konzentriere. Unser System der Volksrechte ist oft kritisiert worden, teils im Zusammenhang mit bestimmten Volksabstimmungen der letzten Jahre, teils im Zusammenhang mit rückwirkenden oder völkerrechtswidrigen Volksinitiativen. Denken Sie an die Rothenthurm-Initiative, die Waffenplatz-Initiative oder die F/A 18-Initiative oder auch an eine der jüngeren Asylinitiativen. Gerade auch von ökonomischer Seite werden die Volksrechte in ihrer heutigen Gestalt grundlegend in Frage gestellt, ja manchmal fast verketzert. Interessanterweise sind aber auch Stimmen zu vernehmen, die den direkt-demokratischen Institutionen volkswirtschaftlich gesehen eine recht hohe Effizienz attestieren. Dennoch: Der Reformbedarf ist offensichtlich und wird in den politisch interessierten Kreisen weithin anerkannt. Das ist weiter nicht erstaunlich: Unsere Volksrechte stammen im wesentlichen aus dem letzten Jahrhundert; sie sind auf die damaligen Bedürfnisse zugeschnitten. In zentralen Punkten werden sie den heutigen Anforderungen an einen modernen und handlungsfähigen Staat nicht mehr gerecht. Unser Land ist geprägt von der direkten Demokratie. Wir sind zurecht stolz auf unsere demokratischen Mitwirkungsrechte. Die Volksrechte haben den Sinn, die wichtigen politischen Entscheide durch die Stimmbürger treffen zu lassen. Dieser Urgrund der Volksrechte kommt heute - nüchtern betrachtet - leider zum Teil nicht mehr zur Geltung. Wir stimmen zuviel ab, wir stimmen nicht immer über das Wichtige ab. Das hat mit dem Wandel der Zeiten zu tun: im letzten Jahrhundert gab es keine Kernkraftwerke, Nationalstrassen oder miliardenschwere Flugzeugbeschaffungen. Es bestand deshalb auch kein Bedürfnis nach einem Finanz- oder Verwaltungsreferendum. Heute fordern viele Bürgerinnen und Bürger hier zurecht eine konkrete Mitsprache. Im letzten Jahrhundert betraf die Aussenpolitik fast ausschliesslich die Beziehungen zwischen den Staaten. Heute betrifft die Aussenpolitik direkt unsere Bürgerinnen und Bürger, weil sehr viel Recht, das wir setzen, durch internationale Verträge bedingt ist. Unsere Volksrechte tragen dem aber nicht genügend Rechnung. So hatte unser Volk zur Rassismuskonvention nichts zu sagen, wohl aber zu einem dadurch bedingten neuen Artikel im Strafgesetzbuch. Und es wäre wohl auch besser gewesen, wenn unser Volk bereits zum Alpentransitvertrag mit der EU (zwei Tunnelverpflichtung) etwas zu sagen gehabt hätte. Unser Recht sieht das aber nicht vor. Es liegt deshalb im Sinne einer Substanzerneuerung unserer direkten Demokratie, wenn wir das Staatsvertragsreferendum ausdehnen, dafür aber die notwendige Anpassung der nationalen Gesetzgebung vom Referendum ausnehmen. Und schliesslich können wir die Augen auch nicht davor verschliessen, dass es im letzten Jahrhundert 10% der Stimmberechtigten brauchte, um eine Volksinitiative einzureichen; heute sind es, nach Bevölkerungsvermehrung, Einführung des Frauenstimmrechts und des Stimmrechts 18, noch 2,2%. Das hat denn auch dazu geführt, dass sich in den letzten 20 Jahren der Rhythmus von Initiativ- und Referendumsabstimmungen fast verdreifacht hat. Viele Stimmbürger fühlen sich heute von der Kadenz der Volksabstimmungen überfordert und gelegentlich auch missbraucht, da bestimmte Kreise die Volksinitiative lediglich als Versuchskaninchen benutzen, um politische Stimmung zu machen. Es ist meines Erachtens ein Gebot der Verhältnismässigkeit, dass sich Referenden und Volksinitiativen auf ein angemessen breites Interesse in der Bevölkerung stützen können. Angesichts von 4,6 Millionen Stimmbürgerinnen und -bürgern sind 200000 Unterschriften für die Verfassungsinitiative und 100000 Unterschriften für das Referendum wirklich nicht prohibitiv. Wir präsentieren im Bereich der Volksrechte ein in sich gut ausgewogenes Paket von Erweiterungen, Verfeinerungen und Erschwerungen mit dem Ziel, unsere direkte Demokratie auch in Zukunft funktionsfähig zu erhalten. Einen wichtigen Beitrag zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit unseres politischen Systems verspreche ich mir insbesondere von der Einführung der allgemeinen Volksinitiative. Aufgrund der geringeren Unterschriftenzahl (100'000) stellt dieses neuartige Instrument eine attraktive Alternative zur weiterbestehenden (formulierten) Verfassungsinitiative dar. Die allgemeinen Volksinitiative vereinigt Elemente der Gesetzesinitiative und des nachträglichen Gesetzesreferendums in sich. Sie ermöglicht es in der Regel, politische Anliegen auf der dafür angemesseneren Gesetzesstufe zu thematisieren und rascher zu realisieren, nämlich ohne den zeitraubenden "Umweg" über eine Verfassungsänderung. Die Reform der Volksrechte ist von grösster politischer Sensibilität. Sie ist politisch nur möglich und sinnvoll im Rahmen einer Paketlösung, bei der Erweiterungen, Verfeinerungen und Erschwerungen der Volksrechte abgewogen und miteinander verbunden werden. Mit punktuellen Aenderungen lässt sich dieses neue Gleichgewicht gerade nicht herstellen, weil Partialrevisionen fast notwendigerweise einseitig erschweren oder einseitig ausbauen. Die Verfassungsrevision erweist sich deshalb als idealer Rahmen für die Volksrechtsreform. 6) Schlussbemerkung Ich komme zum Schluss. Wir arbeiten nun seit 30 Jahren an der Totalrevision der Bundesverfassung. Nun ist es Zeit zum Handeln. Dies kann uns aber nur gelingen, wenn wir die Zukunftsgestaltung zielbewusst, aber realistisch und politisch klug angehen. Das bedeutet vor allem, dass wir nicht alles auf einmal wollen. Es braucht ein Vorgehen in überblickbaren Schritten. Eine Verfassungsreform beruht auf der Einsicht in die Notwendigkeit einer Veränderung. Es gibt in unserm Land Kräfte, die verteidigen ängstlich das Bestehende wie auch Kräfte, die den mutigen Aufbruch zu neuen Ufern, zu Utopien fordern. Beides bringt uns nicht weiter. Das Ziel der Verfassungsreform besteht aus meiner Sicht darin, den sichtbaren Funktionsverlust unserer Verfassung wie auch den Verlust an Handlungsfähigkeit und Glaubwürdigkeit unserer demokratischen Institutionen abzubauen und mit geeigneten, realistischen Vorschlägen einen Weg in die Zukunft unseres Staates zu weisen: eine, wie ich meine, grosse Herausforderung! Eine Verfassungsreform, die gelingen will, setzt voraus, dass sie in enger Tuchfühlung mit dem Volk geschieht. Deshalb sind auch Sie aufgefordert, sich an dieser Diskussion über die Zukunft unseres Staates zu beteiligen. Denn wäre es nicht erfreulich, wenn es im Jubiläumsjahr 1998 "150 Jahre Bundesstaat" gelänge, nicht nur Rückschau zu halten, sondern mit Blick nach vorn den Gesellschaftsvertrag, der unser Volk zusammenhält, zu erneuern und unsere direkte Demokratie wieder in eine Form zu bringen, von der wir überzeugt sind, dass sie Zukunft hat und weiterhin unser berechtigter Stolz sein wird. Denn der englische Philosoph E. Burke sagte zu Recht: "Ein Staat, dem es an allen Mitteln zu einer Veränderung fehlt, entbehrt die Mittel zu seiner Erhaltung."