Innere Sicherheit der Schweiz und
Presserohstoff
Innere Sicherheit der Schweiz und
europäische Zusammenarbeit
1 Problemstellung
Die innere Sicherheit berührt grundlegende Fragen
eines friedlichen und freiheitlichen Zusammenlebens
der Menschen. Die Gewährleistung der inneren
Sicherheit zählt deshalb zu den wichtigsten Aufgaben
von Staat und Politik. Dabei darf die innere
Sicherheit nicht einfach mit Polizeikontrollen und
Fahndungserfolgen gleichgesetzt werden. Im
demokratischen Rechtsstaat sind Freiheit und
Sicherheit nicht Gegensätze, sondern Grundwerte von
tragender Bedeutung. Genauso wie Sicherheit und
Friede zusammenhängen, sind auch Sicherheit und
Freiheit unteilbar. Eine Verbesserung der Sicherheit
dient daher auch einer Stärkung der Freiheit.
Bei der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und den
EU-Staaten auf dem Gebiet der Justiz- und
Innenpolitik ist ein immer grösserer Nachholbedarf
festzustellen. Das Nein zum EWR-Abkommen hat den
politischen Handlungsspielraum noch enger gemacht,
die Probleme blieben jedoch dieselben, und der
Handlungsbedarf hat sogar noch zugenommen (vgl.
Bericht vom 29. November 1993 über die Aussenpolitik
der 90er Jahre).
Am 26. März 1995 trat das Schengener
Durchführungsübereinkommen in Kraft. Seit diesem
Zeitpunkt ist die Schweiz Aussengrenze gegenüber den
Schengener Vertragsstaaten Deutschland und
Frankreich. Italien und Österreich werden das
Regelwerk in absehbarer Zeit ebenfalls anwenden.
Inzwischen hat die Aufnahme sektorieller
Verhandlungen mit der EU eine neue Phase
eingeleitet, bei der die EU-Forderung des freien
Personenverkehrs eine Schlüsselposition einnimmt.
2 Notwendigkeit der internationalen
Zusammenarbeit
Die Bedrohung der inneren Sicherheit durch die
Kriminalität, insbesondere durch international
agierende Verbrechensorganisationen, ist seit dem
Nachlassen der militärischen Bedrohung (1989)
stärker ins Bewusstsein getreten, und sie hat auch
objektiv zugenommen. Das Organisierte Verbrechen
macht vor nationalen Grenzen nicht Halt, sondern
verursacht weltweit erhebliche Schäden und bedroht
die Sicherheit des einzelnen Bürgers wie auch die
Grundlagen der demokratischen Rechtsstaaten.
Auch unkontrollierte Masseneinwanderungen stellen
eine Gefahr für die innere Sicherheit dar.
Angesichts der immer grösseren Mobilität der
Menschen und der Öffnung der Grenzen nimmt das
Risiko der unkontrollierten Migration zu, und zwar
parallel zur Verschärfung des Wohlstands- und
Sicherheitsgefälles zwischen West und Ost.
Grenzkontrollen sind kein Mittel gegen solche
Bedrohungen. Diese lassen sich nur mit einer
weitsichtigen, verantwortungsbewussten und
solidarischen internationalen Politik dauerhaft
lösen. Dabei übersteigen die notwendigen
Anstrengungen vielfach die Möglichkeiten eines
einzelnen Staates. Dies trifft für die Schweiz genau
so zu wie für ihre europäischen Nachbarn.
Die EU-Staaten schufen im Maastrichter Vertrag
(insbes. Artikel K.) und im Schengener Regelwerk die
nötigen Grundlagen für eine engere Zusammenarbeit.
3 Auswirkungen des Schengener Übereinkommens und
der Gemeinsamen Massnahmen der EU auf die
Schweiz
3.1.1 Schengener Übereinkommen
Das Schengener Übereinkommen bezweckt die
Realisierung der völligen Freizügigkeit zwischen den
Mitgliedstaaten. Es regelt den Abbau der
Personenkontrollen an den gemeinsamen Grenzen
(Binnengrenzen), die verstärkte Zusammenarbeit von
Justiz und Polizei sowie die Einführung eines
gemeinsamen Informationssystems.
3.1.2 Vertrag über die Europäische
Union
Analoge Ziele verfolgen die Gemeinsamen Massnahmen
der EU, die gestützt auf den Vertrag über die
Europäische Union (EU-Vertrag) im Rahmen der
Regierungszusammenarbeit verabschiedet wurden oder
in Vorbereitung stehen. Danach dient die
Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik der
Verwirklichung der Unionsziele, insbesondere der
Freizügigkeit. Der EU-Vertrag bestimmt eine Reihe
von Tätigkeiten (u.a. Asylpolitik,
Einwanderungspolitik, Justizzusammenarbeit,
polizeiliche Zusammenarbeit bei Drogen- und
Terrorismusbekämpfung, Europol), die als
Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse gelten.
Der Unionsvertrag legt fest, dass die
Mitgliedstaaten ihr Vorgehen koordinieren. Für die
Zukunft ist davon auszugehen, dass der Rat, gestützt
auf Art. K.3 des EU-Vertrages, vermehrt
Übereinkommen und Gemeinsame Massnahmen in diesen
Bereichen beschliessen wird.
Artikel 100c des EG-Vertrags regelt die gemeinsame
Visumpolitik und die einheitliche Visagestaltung.
3.1.3 Schwierige Prognose für die
Auswirkungen auf die Schweiz
In der EU schreiten die Arbeiten offensichtlich
weniger zügig voran als in der Schengener Gruppe.
Über die Gebiete, Ziele, Mittel und Intensität der
Zusammenarbeit herrschen zum Teil noch grosse
Meinungsverschiedenheiten. Nach wie vor spielt in
diesem Bereich die nationale Souveränität eine
bedeutende Rolle. Es kann daher nicht verwundern,
dass diese noch junge Zusammenarbeit vorderhand kaum
grössere praktische Auswirkungen auf unser Land
gezeitigt hat. Die Isolierung der Schweiz ist
deshalb bisher, was die innere Sicherheit anbelangt,
noch nicht direkt spürbar.
Mit der Inkraftsetzung des Schengener Übereinkommens
sind die Freizügigkeit und die Verwirklichung eines
europäischen Raums der inneren Sicherheit nun aber
einen bedeutenden Schritt vorangekommen. Weitere
Aktionen der EU sind bereits verwirklicht oder
stehen kurz vor der Realisierung (z.B. Übereinkommen
über das vereinfachte Auslieferungsverfahren
zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union,
Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen
Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat
der Europäischen Gemeinschaften gestellten
Asylantrags; Übereinkommensentwürfe betr. die
Personenkontrollen an den Aussengrenzen, die
Visumgestaltung, die visumpflichtige
Staatsangehörige, Europol). Die Umsetzung dieser
Regelwerke werden unbestreitbar Folgen haben für die
Schweiz. Eine Beurteilung fällt jedoch, vor allem
hinsichtlich der längerfristigen Auswirkungen,
schwer, weil diese von zahlreichen Faktoren
abhängen. So lassen sich gewisse nachteilige Folgen
mit Anpassungsmassnahmen mildern, derweil andere
teilweise oder gänzlich ausserhalb unseres
Einflussbereichs liegen, da sie unmittelbar mit der
EU-Mitgliedschaft zusammenhängen.
Je nach Entwicklung der Rechtslage in der EU, ihren
Beziehungen zu Drittstaaten oder der Bedrohungslage
in einzelnen Mitgliedstaaten kann sich das
Schengener Übereinkommen oder eine Gemeinsame
Massnahme gemäss Art. K.3 EU-Vertrag auf die Schweiz
stärker oder schwächer auswirken. Die gleiche
Feststellung gilt zwar auch für die EU-
Mitgliedstaaten, doch ist die Schweiz im Gegensatz
zu ihnen weitgehend auf sich allein gestellt.
Ausserdem kann eine Zusammenarbeit bloss insoweit
erwartet werden, als die EU-Mitglieder selber ein
erhebliches Interesse daran haben
(Einstimmigkeitsprinzip).
4 Handlungsbedarf im Innern und nach aussen
4.1 Bedrohungssituationen und mögliche Folgen
Wie schon die Expertenkommission "Grenzpolizeiliche
Personenkontrolle" (EGPK) festgestellt hat, muss die
Schweiz mittelfristig wegen der zunehmend wirksamen
Zusammenarbeit der EU-Staaten im Rahmen des
Schengener Übereinkommens und des 3. Pfeilers der EU
mit einer Veränderung der Bedrohungslage rechnen,
falls ihre Einfügung in das Sicherheitsdispositiv
der EU nicht gelingt. Konkret handelt es sich dabei
im wesentlichen um eine Verstärkung der Ausweich-
und Drehscheiben-funktion (Rückzugsraum,
Organisationsbasis, usw.) für die
grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, den
internationalen Terrorismus und gewalttätigen
Extremismus sowie den Menschenschmuggel. Darüber
hinaus läuft die Schweiz Gefahr, vermehrt zum
Transit- und Ausweichland für die illegale Migration
zu werden.
Solche Entwicklungen und/oder die getroffenen
Gegenmassnahmen können zu einer Belastung der
internationalen Beziehungen führen. Ausserdem
verbinden sich damit erhebliche zusätzliche
Verwaltungs-, Justiz- und Fürsorgekosten.
Schliesslich dürfen auch die langfristigen
Perspektiven und die möglichen innenpolitischen
Reaktionen (z.B. unerwünschte Polarisierungen,
Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Extremismus,
Infragestellung der schweizerischen
Menschenrechtstradition) nicht ausser acht gelassen
werden. Ein verhärtetes innenpolitisches Klima
könnte als weitere Folge die Suche nach dauerhaften
Problemlösungen (z.B. Ursachenbekämpfung im
Flüchtlings- und Migrationsbereich, Aufnahme von
Flüchtlingen, Integration der legal anwesenden
Ausländer, Verhinderung einer internationalen
Isolierung der Schweiz usw.) erschweren.
4.2 Eingeschränkter Handlungsspielraum
Die Hauptursache dieser Entwicklungen beruht darin,
dass die Schweiz nicht über den gleichen
Informationsstand verfügt wie ihre Nachbarn. Ein
direkter Anschluss an das Schengener
Informationssystem (SIS) ist heute aus EU-
institutionellen Gründen nicht möglich. Aus dem
gleichen Grund ist eine direkte Verbindung mit den
geplanten Informationssystemen der EU (z.B. Europol)
nicht zu erwarten. Einer institutionalisierten
Zusammenarbeit dürften fast unüberwindliche
Hindernisse (politische Kontrolle, Datenschutz,
Einstimmigkeitsprinzip usw.) entgegenstehen.
Und übrigens bestimmt die EU, ob, wie und unter
welchen Voraussetzungen sich Drittstaaten an einem
ihrer Übereinkommen oder an einer ihrer
Institutionen beteiligen können. Aus
institutionellen Gründen ist eine aktive und
vollberechtigte Zusammenarbeit ausschliesslich EU-
Mitgliedstaaten vorbehalten.
Die Entwicklung der Bedrohungslage in unserem Land
wird deshalb im wesentlichen von den folgenden
Faktoren abhängen:
1. von den eigenen Mitteln und Möglichkeiten,
autonome Massnahmen zu treffen (z.B.
Ausrichtung der Visumpolitik auf die EU,
Verstärkung der Grenzkontrollen und der
Kontrollen im Inland). Einer solchen Politik
stehen aber - einmal abgesehen von der Frage
der Ressourcen - verschiedene Schwierigkeiten
entgegen, da sie gleichzeitig für den
einzelnen Bürger, für die Volkswirtschaft
(z.B. Grenzgänger) und für die internationalen
Beziehungen der Schweiz nachteilige Folgen
haben könnte. Es ist ungewiss, ob eine
Mehrheit der einheimischen Bevölkerung bereit
wäre, die damit verbundenen negativen
Konsequenzen ("Festung Schweiz") zu
akzeptieren;
2. von den Möglichkeiten und der Bereitschaft der
EU bzw. der Schengener Staaten, der Schweiz
den Zugang zu bestimmten Übereinkommen und
Kooperationsinstrumenten zu öffnen. Dabei muss
die Schweiz zunächst die Gegenseite davon
überzeugen, dass eine Zusammenarbeit mit
unserem Land auch in ihrem eigenen Interesse
liegt. Angesichts der nach wie vor grossen EU-
internen Meinungsverschiedenheiten ist mit
raschen Fortschritten nicht zu rechnen. Ein
Haupthindernis besteht darin, dass
Drittstaaten nicht Mitglieder von Schengen
oder der im 3. Pfeiler der EU bereitgestellten
Abkommen und Institutionen werden können. Nach
Massgabe der jeweiligen EU-Rechtslage stehen
somit bloss punktuelle Möglichkeiten zur
Verfügung.
3. von den Möglichkeiten und der Bereitschaft der
Nachbarstaaten, mit der Schweiz
zusammenzuarbeiten. Doch auch dieser Weg ist
hürdenreich. Aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur
EU resp. zur Schengener Organisation können
die Mitgliedstaaten ihre Beziehungen
untereinander und gegenüber Drittstaaten nicht
mehr völlig frei gestalten. So enthalten
sowohl der EG- bzw. EU-Vertrag als auch das
Schengener Durchführungsübereinkommen
entsprechende Vorbehalte.
5 Leitziele und Strategie
5.1 Bewahrung des heutigen Besitzstandes als
vordringliches Ziel
Unter den gegebenen Umständen verfolgt der Bundesrat
in der europäischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet
der Justiz- und Innenpolitik eine Reihe von
Leitzielen. Dabei geht es vordringlich darum, den
derzeitigen Besitzstand gegenüber den EU-Staaten zu
wahren, d.h. um
a) die Weitergeltung der bilateralen und
multilateralen Vertragsverhältnisse;
b) die Vermeidung systematischer
Einreisekontrollen durch die Nachbarstaaten an
der schweizerischen Aussengrenze;
c) die Weiterführung des geltenden Systems der
vereinfachten Grenzkontrollen durch die
Schweiz ohne lange Wartezeiten (risikobezogene
Kontrollen);
d) den ungehinderten Vollzug der
Ausländergesetzgebung (insbes. Entfernungs-
und Fernhaltemassnahmen);
e) den ungehinderten Vollzug der
Asylgesetzgebung;
f) die Verhinderung der Ausweich- und
Transitfunktion für die illegale Migration;
g) die Verhinderung der Ausweich- und
Drehscheibenfunktion für die
grenzüberschreitenden Aktivitäten krimineller,
terroristischer oder extremistischer Natur.
Darüber hinaus strebt der Bundesrat die
Konsolidierung und Entwicklung von
institutionalisierten Beziehungen zu europäischen
Behörden und Organisationen an, die sich mit Fragen
der inneren Sicherheit und der Migration befassen.
5.2 Strategie
Es sind nationale und internationale Massnahmen
notwendig. Parlament, Bundesrat und Eidgenössisches
Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) haben in den
vergangenen Jahren ein ganzes Paket von
gesetzgeberischen und operativen Massnahmen
verabschiedet oder in die Wege geleitet, um die
innere Sicherheit zu gewährleisten (z.B.
Geldwäscherei, Organisiertes Verbrechen,
Zwangsmassnahmen, kriminalpolizeiliche
Zentralstellen, Verbindungsbeamte,
Staatsschutzgesetz; vgl. ferner EJPD Aktionsprogramm
"Innere Sicherheit 1994").
Auf internationaler Ebene will der Bundesrat
zunächst namentlich die folgenden Mittel einsetzen:
1. Intensivierung und Konsolidierung der
Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten, vorab
mit den Schengener Staaten Deutschland und
Frankreich;
2. rechtliche Abstützung des geltenden Systems
der vereinfachten Grenzkontrollen und der
erleichterten Einreisevoraussetzungen;
3. Vertiefung des Dialogs und Nutzung der
punktuellen Kooperations-möglichkeiten mit den
EU-Staaten und der Schengener Gruppe;
4. Aufbau eines Netzes von Rückübernahme- und
Durchschubabkommen.
5.3 Koordinationsbedarf im Innern
Der in diesem Zusammenhang auf strategischer Ebene
festgestellte Koordinations- und Führungsbedarf soll
im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform
weiter behandelt werden.
5.4 Auflösung der EGPK
Die von Nationalrat Jean-François Leuba geleitete
EGPK hat ihren Auftrag mit der Verabschiedung ihres
"Diskussionspapiers an den Bundesrat" am 23. Februar
1993 beendet. Die EGPK-Arbeiten fanden in der
Öffentlichkeit ein breites Echo und vermittelten dem
Parlament, der Regierung und der Verwaltung
wertvolle Impulse (vgl. etwa die Interpellation der
Christlichdemokratischen Fraktion "Gegen eine
Schweiz als Insel der Unsicherheit" vom 18. Juni
1993; EJPD Aktionsprogramm "Innere Sicherheit
1994"). Der Bundesrat erachtete es nicht als nötig,
der seit Anfang 1993 inaktiven Kommission einen
neuen Auftrag zu erteilen, weshalb sie formell
aufgelöst wird. Das heisst nicht, dass auch die dem
Gremium zu verdankende enge Zusammenarbeit zwischen
den verschiedenen Interessengruppen eingestellt
wird.
5.5 Grenzkontrollen
Schliesslich sollen die allfälligen rechtlichen und
technischen Voraussetzungen für eine möglichst enge
Zusammenarbeit mit den Schengener Staaten und die
sich daraus ergebenden Folgen für die Kooperation
auf dem Gebiet der inneren Sicherheit der Schweiz
abgeklärt werden.
Eine Abschaffung der Grenzkontrollen steht heute
nicht zur Debatte. Ein solches Unterfangen wäre nur
bei einem EU-Beitritt zu realisieren, wobei aus
naheliegenden Gründen eine Beteiligung am Schengener
Regelwerk im Zentrum des Interesses stünde. Da ein
Verzicht auf Grenzkontrollen einer langfristigen und
besonders umsichtigen Planung bedarf, müssen die
nötigen Abklärungen auf jeden Fall weitsichtig an
die Hand genommen werden. Dabei geht es darum,
längerfristige konzeptionelle Überlegungen über die
Organisation der inneren Sicherheit, unter
besonderer Berücksichtigung des schweizerischen
Grenzwachtkorps, anzustellen.
27. Juni 1995
Eidgenössisches
Justiz- und Polizeidepartement
Informations- und Pressedienst
