Migrationstagung

Eröffnungsrede von Bundesrat Arnold Koller, Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, an der Migrationstagung vom 24. August 1995 in der Universität Bern 1. Einleitung Es freut mich, dass Sie sich Zeit genommen haben, an dieser Tagung teilzunehmen. Das Thema der Migration steht zuoberst auf der politischen Traktandenliste und wird uns auch in den kommenden Jahren intensiv beschäftigen. Gerade in einem Wahljahr besteht die Gefahr der vorwiegend emotionellen, populistischen, wenn nicht gar demagogischen Abhandlung dieses Themas. Der von Peter Arbenz erstellte Bericht über eine schweizerische Migrationspolitik hat mich veranlasst, Sie zur heutigen Tagung einzuladen. Gleichzeitig läuft die Vernehmlassung zum Bericht Arbenz seit Mai bis Ende Oktober dieses Jahres. Die heutige Diskussion und die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens sollen dem Bundesrat die Möglichkeiten einer künftigen Migrationspolitik aufzeigen. Der vom Autor dieses Berichts vorgeschlagenen abstrakten Definition der Migrationspolitik als umfassende Sicht migrationspolitischer Zusammenhänge und als Gesamtheit aller Ziele, Instrumente und Mittel, die die Migration beeinflussen bzw. steuern können kann ich als Arbeitshypothese durchaus zustimmen. Ich möchte aber nicht verhehlen, dass ich oft den Eindruck habe, für viele Politiker sei das Schlagwort Migrationspolitik noch weitgehend eine Leerformel, wenn nicht gar ein deus ex machina für unlösbare Probleme. Anderseits steht ausser Zweifel, dass die Forderung nach einer Gesamtschau unserer Ausländer-, Asyl- und Flüchtlingspolitik legitim ist, dass wir das schwierige Thema vermehrt mit vernetztem Denken angehen müssen und dass eine noch bessere Zusammenarbeit oder gar Organisation der zuständigen Behörden von Bund und Kantonen nötig ist. Es ist offensichtlich, dass wir bei dieser Gesamtschau auf Zielkonflikte und Ueberschneidungen stossen werden. Dazu folgendes Beispiel: die vermehrte Oeffnung der Schweiz gegenüber Arbeitskräften der EU- und EFTA-Staaten und der damit in Zusammenhang stehende grundsätzliche Ausschluss von Arbeitskräften aus dem sogenannten 3. Kreis führt zu Zielkonflikten v.a. zwischen wirtschaftlichen und humanitären Interessen. Wie sich Ueberschneidungen auswirken können, zeigt sich z.B. auch darin, dass diese Menschen, ohne Aussicht auf eine Arbeitsbewilligung, ihr Glück oft über den Asylweg versuchen. 2. Ziele der Migrationstagung Mit der heutigen Migrationstagung habe ich mir zum Ziel gesetzt: · die Vielschichtigkeit und Komplexität der heutigen und zukünftigen Migrationswirklichkeit aufzuzeigen; · mit Ihnen die politischen Handlungsmöglichkeiten auszuloten; · die Abhängigkeiten von anderen Politikbereichen sichtbar zu machen; · und Ausschau nach möglichen Elementen einer Migrationspolitik zu halten. 3. Notwendigkeit einer tragfähigen und langfristigen Politik Mit diesen Zielen will ich deutlich machen, dass wir es nicht nur mit einer tagespolitisch bedeutsamen Fragestellung zu tun haben, sondern vor allem mit einem langfristigen, gesellschaftlich brisanten und über die nationalen Grenzen hinausgehenden Problem. Wir müssen uns von Anfang an bewusst machen, dass wir letztlich über das Schicksal von Mitmenschen und gleichzeitig über die künftige Befindlichkeit unserer eigenen Bevölkerung diskutieren. Gefragt ist mit anderen Worten eine glaubwürdige, kohärente und langfristige Politik. 4. Migrationen im schweizerischen Kontext 4.1 Die Entwicklung bis heute Ein- und Auswanderung haben in der Schweiz seit Jahrhunderten Tradition. Früher eingewanderte Familien, ethnische und religiöse Minderheiten haben in unserer Gesellschaft längst ihre Spuren hinterlassen und viel Positives zur wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung beigetragen. Dazu nur ein Beispiel: Die Republik Genf beherbergte nach dem Widerruf des Edikts von Nantes durch den Sonnenkönig im Jahre 1685 während zwanzig Jahren ca. 20000 Hugenotten; mehr als 100000 benutzten Genf als vorläufigen Aufenthalt bei der Durchreise. Auch anfangs dieses Jahrhunderts - im Jahre 1917 - repräsentierten die Ausländer 17% der schweizerischen Wohnbevölkerung. Die folgenden Jahrzehnte waren von starken Fluktuationen der Ausländerzahlen gekennzeichnet. Sie spiegelten meistens den Gang der inländischen Konjunktur wider. Die kontrollierte Einwanderung wurde in den späten 80er-Jahren mehr und mehr durch eine spontane Einwanderung über das Asylverfahren überdeckt, welche schliesslich zur uns bekannten Ueberlastung des Asylbereiches und zu einem Missbrauch des Asylverfahrens für Erwerbszwecke führte. In den vergangenen Jahren kamen schutzbedürftige Menschen aus Bürgerkriegsgebieten dazu , die sich wegen der andauernden Konflikte lange bei uns aufhalten. In jüngster Zeit gibt es mehr und mehr illegale Einwanderer, aber auch Personen, die zu kriminellen Zwecken einreisen, und Schlepper-Organisationen, deren Tätigkeit eine neue Form des Menschenhandels darstellt. 4.2 Die heutige Ausgangslage im Ausländer- und Asylbereich Vorweg ein paar Zahlen. Der Bestand der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz betrug per Ende Juli 1995 1317270 (18,8%) Personen, der übrige Ausländeranteil (Saisonniers, Kurzaufenthalter, Asylbewerber, etc.) betrug 165687 (1,9 %) Personen. Die wichtigsten Einwanderungsfaktoren in der Zeit von Frühjahr 1994 bis Frühjahr 1995 waren: Familiennachzug vom Ausland 36,3%, Aufnahme einer Erwerbstätigkeit mit Kontingent 14,6%, ausländische Ehegatten von Schweizerbürgern 12%, Umwandlungen 11,7%, Schüler und Studenten 11,6%. Immerhin ist die Zuwachsrate seit 1991 kontinuierlich gesunken. Im Asylbereich wurden in diesem Jahr bis Mitte August beim Bundesamt für Flüchtlinge rund 9400 neue Asylgesuche eingereicht, was in etwa den Eingängen des Vorjahres bis zum gleichen Zeitpunkt entspricht. Zurzeit sind in erster und zweiter Instanz zusammen noch rund 25000 Asylgesuche pendent. Die Pendenzen konnten vor allem in den beiden letzten Jahren drastisch gesenkt werden. Rund 80 % aller Gesuche werden heute innert sechs Monaten rechtskräftig entschieden. Dennoch ist die Bleiberate von abgewiesenen Asylbewerbern immer noch hoch, denn viele Personen tauchen in der Schweiz unter oder reisen in ein Drittland aus, ohne sich abzumelden. Die Problematik früherer Jahre, die durch zu lange Verfahren gekennzeichnet war, hat sich in letzter Zeit zunehmend in den Vollzugsbereich verlagert. Ich erinnere in diesem Zusammenhang an die völkerrechtswidrige Praxis einiger Staaten, insbesondere der Bundesrepublik Jugoslawien, ihre eigenen Staatsangehörigen nach abgeschlossenem Asylverfahren in der Schweiz nicht mehr zurückzunehmen. Als Folge dieser Entwicklungen sind die Ausgaben des Bundes im Asylbereich trotz rückläufiger Asylgesuchszahlen im Fürsorgebereich stetig gestiegen und haben heute ein kritisches Ausmass angenommen. 4.3 Unser Dilemma und die bisherigen politischen Antworten Mit der Ausländerpolitik seit dem 2. Weltkrieg versuchten wir, den Bedürfnissen der Wirtschaft gerecht zu werden und gleichzeitig die Vollbeschäftigung der einheimischen Erwerbstätigen sicherzustellen. Bereits Mitte der 60er-Jahre wurde erkannt, dass diese Politik zu einem rascheren Bevölkerungswachstum und auch zu einem kontinuierlichen Anstieg der ausländischen Wohnbevölkerung führte. Die in den 60er- und 70er-Jahren geführte Diskussion unter dem Stichwort Ueberfremdung führte zur Einreichung mehrerer Volksinitiativen; ich erinnere insbesondere an die Schwarzenbach-Initiativen. Der knappe Ausgang der Abstimmungen machte deutlich, dass die Politik der unbeschränkt offenen Grenzen nicht mehr aufrecht erhalten werden konnte. Das Dilemma Bedürfnisse der Wirtschaft, Vollbeschäftigung der Einheimischen und humanitäre Aspekte, aber auch das Problem der Integration und der damit verbundenen Spannungen zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung konnte nicht mehr wegdiskutiert werden. Der Bundesrat fasste in diesen Jahren mehrere Beschlüsse, um den konstant anwachsenden ausländischen Bevölkerungsanteil zu begrenzen und zu stabilisieren. Zu erinnern ist vor allem an das seit 1970 eingeführte System einer gesamtschweizerischen Begrenzung der Zahl der erwerbstätigen Ausländer. Ziel dieses Systems sollte ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der schweizerischen und der ausländischen Bevölkerung sein. Nach bisheriger Auffassung des Bundesrates würde dieses Verhältnis dann nicht mehr stimmen, wenn Integrationsfähigkeit, Integrationsbereitschaft und Integrationsmöglichkeiten bei der ausländischen Bevölkerung nicht mehr gegeben wären bzw. von der schweizerischen Bevölkerung ernsthaft in Frage gestellt würden. Der Bundesrat hat bereits im Mai 1991 einen umfassenden Bericht zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik für die 90er-Jahre formuliert. Aufgrund dieses Berichtes wurde u.a. das Drei-Kreise-Modell eingeführt als Reaktion auf die europäischen Bestrebungen, einen die EU- und EFTA-Staaten umfassenden Binnenmarkt Europa zu schaffen. Schliesslich hat der Bundesrat den Entscheid getroffen, Angehörige aus Ex-Jugoslawien nicht mehr als Arbeitskräfte zu rekrutieren; dies ebenfalls mit Blick auf unsere Oeffnung gegenüber EU- und EFTA-Staaten. Heute müssen wir feststellen, dass trotz dieser Politik die Zahl der EU- und EFTA-Angehörigen in der Schweiz ständig abnimmt, wogegen jene der Angehörigen nicht-westeuropäischer Staaten zunimmt. In der Asylpolitik haben wir mit einer grossen Kraftanstrengung über viele Jahre mit mehreren Gesetzesrevisionen auf sich rasch ändernde Verhältnisse reagiert. In rechtsstaatlichen Verfahren wurde ein Teil der Asylbewerber als Flüchtlinge anerkannt; viel mehr Menschen allerdings wurden aus humanitären Gründen oder wegen anhaltender Schutzbedürftigkeit vorläufig aufgenommen. Mit der internationalen Flüchtlingspolitik konnten wir sehr viel mehr Menschen vor Ort mit einem relativ beschränkten finanziellen Aufwand und ohne grössere innenpolitische Rückwirkungen helfen; ich erinnere an die derzeitige grosse Hilfeleistung der Schweiz im Konflikt in Ex-Jugoslawien. Auch in der Asylpolitik befinden wir uns dauernd in einem Dilemma. Die öffentlichen Meinungen sind polarisiert. Die einen wollen die Grenzen praktisch für jeden offen halten, der aus irgendeiner Notlage zu uns kommt, oder sie wollen auf jeden Fall niemanden hinausschicken, der nicht freiwillig geht. Wohlstand verpflichtet, lautet die Devise. Auf der anderen Seite stehen jene, die die Ansicht vertreten, dass das Boot nun endgültig voll sei. Diese Kreise plädieren für strikte, rigorose Massnahmen. Ich erinnere an die hängigen Volksinitiativen der Schweizer Demokraten und der Schweizerischen Volkspartei. Der Bundesrat hat sich bisher stets für eine der humanitären Tradition entsprechende Asylpolitik eingesetzt, in Respektierung unserer Verfassung und der internationalen Verpflichtungen. Erst kürzlich hat er dem Parlament beantragt, eine Volksinitiative der Schweizer Demokraten, die gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, für ungültig zu erklären; der Ständerat ist dem Bundesrat mit grosser Mehrheit gefolgt. Ein Teil der heutigen Einwanderung ist durch eine offizielle Zulassung und Gewährung eines ausländerrechtlichen Status immer noch steuerbar; ich erinnere an den Entscheid des Bundesrates, ab 1. Januar 1995 nur noch Angehörigen der EU-und EFTA-Staaten die Umwandlung von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen zu gestatten. Der Umwandlungsstopp betrifft insbesondere Staatsangehörige aus Ex- Jugoslawien; er wird zu weniger Einreisen als Folge von Umwandlungen führen, wobei wir uns bewusst sein müssen, dass solche Entscheide einige Zeit brauchen, um wirksam zu werden. Der nicht steuerbare Teil spielt jedoch eine immer grösser werdende Rolle. Die Behörden werden bei den spontan und illegal einreisenden Menschen erst dann mit deren Anliegen konfrontiert, wenn diese bereits faktisch in unserem Land anwesend sind, unsere Grenzen illegal überschritten haben und sich unter Umständen schon längere Zeit ohne geregelten Aufenthalt in unserem Land befinden. Dass diese Verhältnisse bei unserer Bürgerschaft zu Irritationen führen, ist verständlich. Mit den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht haben wir zwar das nötige Instrumentarium geschaffen, um offensichtliche Missbräuche im Ausländerrecht zu bekämpfen. Wir müssen uns aber im klaren sein, dass eine vollständige Kontrolle von Wanderungsbewegungen in heutigen Dimensionen mit den Mitteln eines demokratisch verfassten Staatswesens allein nicht erreicht werden kann. Hiezu ist die Zusammenarbeit mit anderen vom gleichen Problem betroffenen Staaten notwendig. Wenn wir die anderen Zielstaaten Westeuropas und auch die USA, Kanada oder Australien heranziehen, so stellen wir fest, dass auch diese Länder vor gleichen oder ähnlichen Problemen stehen. Angesichts stets neuer Gegebenheiten und Herausforderungen ändern die einzelnen Staaten oft ihre Asyl- und Ausländergesetzgebung, mit der Folge, dass Umlenkungseffekte entstehen, auf die erneut reagiert werden muss. Ziel unserer innen- wie aussenpolitischen Bestrebungen muss es deshalb sein, in der Asylpolitik eine einheitliche Philosophie und Strategie zu erreichen. 4.4 Verunsicherung Nach der Ablehnung der Lex Friedrich habe ich, vom Resultat überrascht, erklärt: Wir haben ein Ausländerproblem. Eine - selbstverständlich nicht abschliessende - Problemanalyse zeigt, dass verschiedene Faktoren zu einer zunehmenden Verunsicherung in der Bevölkerung geführt haben: die ständig zunehmende ausländische Bevölkerung, die Zunahme der illegalen Einwanderung, der hohe Anteil von Ausländern im Drogenhandel, die Rezession, das Konkurrenzdenken in Bezug auf den Arbeitsplatz oder etwa die Besorgnis von Eltern schweizerischer Schulkinder, weil der Ausländeranteil in gewissen Klassen bereits grösser ist als jener der Schweizerkinder. Zu erwähnen ist sodann die unterschiedliche Integrationsfähigkeit und -bereitschaft von Ausländern, insbesondere von Angehörigen aus entfernten Ländern und Kulturen. Diese Verunsicherung kann zu unberechtigten Vorurteilen gegenüber Ausländern, in einem Teil der Bevölkerung sogar zu Fremdenhass oder Rassismus führen, was wir mit allen Mitteln bekämpfen müssen. 5. Maximen einer möglichen Migrationspolitik Die Berücksichtigung der legitimen Bedürfnisse der schweizerischen Wirtschaft, die Bewahrung der inneren und äusseren Sicherheit, die Einhaltung der humanitären Verpflichtungen unseres Landes und das Gebot der internationalen Solidarität müssen Grundpfeiler für künftige Überlegungen bleiben. Als eine dem Rechtsstaat verpflichtete Demokratie haben wir die Prinzipien des Völkerrechtes hochzuhalten und an deren Durchsetzung auch ausserhalb unseres Staates mitzuwirken. Dies stellt ganz besonders hohe Anforderungen an eine zukünftige Migrationspolitik. Denn gerade die Migrationsphänomene weisen uns darauf hin, dass wir auf die Dauer immer weniger in der Lage sein werden, die Probleme im Alleingang zu lösen, sondern auf internationale Zusammenarbeit angewiesen sind. Und was mir noch äusserst wichtig scheint: Wir müssen unserer Bevölkerung die Komplexität dieser Materie besser aufzeigen und auch auf ihre Probleme und Anliegen näher eingehen. Wir müssen die Polarisierung abbauen und zu einer transparenten, kohärenten Politik finden, die auch für das Volk verständlich ist. Gelingt uns dies nicht, wird die Ausländerpolitik zur Schicksalsfrage werden, die uns über Jahre hinaus in der Innen- wie in der Aussenpolitik blockieren wird. Und nun zurück zu unserer Tagung: Mit der vom Parlament im Frühjahr 1992 überwiesenen Motion Simmen erhielt der Bundesrat den Auftrag, ein Migrationsgesetz auszuarbeiten. Da es meines Erachtens aber keinen Sinn machte, in einem so brisanten Politikbereich sogleich einen neuen Gesetzesentwurf vorzulegen, ohne vorher über Inhalt, Möglichkeiten und Grenzen einer Migrationspolitik nachzudenken, wollte ich zunächst eine umfassende Lagebeurteilung vornehmen und die möglichen Handlungsspielräume freilegen. Mit dem von Peter Arbenz verfassten Bericht verfügen wir nun über eine Grundlage, die es uns ermöglicht, wünschbare migrationspolitische Stossrichtungen zu diskutieren. Heute werden wir vor allem in den Workshops Gelegenheit haben, zu einzelnen gezielten Fragen einer zukünftigen Ausländer- und Asylpolitik Stellung zu beziehen. Persönlich hoffe ich, dass wir mit der heutigen Tagung einen konstruktiven Dialog eröffnen können, der uns dazu befähigen wird, erste Elemente einer Migrationspolitik der Schweiz zu entwickeln.