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Seul le discours prononcé fait foi Révision de la lex Friedrich Conférence de presse du 11 avril 1995 Exposé du conseiller fédéral Koller Lex Friedrich: Du rempart contre l'inflation et la spéculation... Comme la lex von Moos, la lex Celio et la lex Furgler qui l'ont précédée, la lex Friedrich fait partie de l'histoire économique de l'après-guerre. Une époque qui, dans le monde et dans notre pays, a été marquée par un essor, voire par un boum économique d'une ampleur encore jamais vue. Mais ce boum a aussi engendré l'inflation, la spéculation et des crises monétaires. A la fois cause et conséquence de ces phénomènes, la demande de propriété foncière s'est fortement accrue dès le début des années cinquante, mais surtout dans les années septante. Des acquéreurs étrangers, en partie appâtés par des avantages fiscaux, ont contribué à cette évolution. Par crainte de voir l'acquisition de terrain devenir inabordable pour les Suisses, d'assister à l'affaiblissement de l'indépendance économique de notre pays en raison des entreprises étrangères qui achetaient du terrain en Suisse et s'y établissaient, en bref, par peur de l'emprise étrangère, un premier rempart contre l'acquisition d'immeubles par des étrangers a été érigé en 1961, avec l'adoption de la lex von Moos. Par la suite, celle-ci a été révisée et renforcée à diverses reprises. La lex Friedrich, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1985, a assujetti au régime de l'autorisation les personnes à l'étranger qui souhaitent acquérir en Suisse un logement ou du terrain pour une entreprise industrielle ou commerciale. Les autorisations concernant des logements de vacances ont été contingentées et l'acquisition de terrain dans le seul but de placer des capitaux a été en principe prohibée. ...à l'entrave au développement économique Dans l'intervalle, les conditions-cadres de l'économie se sont profondément modifiées. L'inflation a fortement diminué; des privilèges fiscaux ont été supprimés; l'évasion de capitaux vers l'immobilier et la spéculation foncière n'ont plus guère cours; un calme relatif s'est instauré sur le marché foncier. Par ailleurs, les atouts d'implantation, que la Suisse a longtemps conservés en tant que pays épargné par la Seconde Guerre mondiale, se sont largement estompés. Aujourd'hui, notre économie est confrontée à une concurrence beaucoup plus rude, d'envergure généralement planétaire. Pour conserver l'attrait de sa place économique et enrayer la délocalisation des places de travail, la Suisse doit consentir des efforts supplémentaires. Ceux-ci doivent notamment tendre à ouvrir notre pays aux entreprises et aux investisseurs étrangers. Car, pays pauvre en matières premières, la Suisse n'a de véritables perspectives de développement que dans son intégration à l'économie internationale. De ce point de vue, la lex Friedrich nous a valu, au cours de ces dernières années, un nombre croissant de désavantages. Cette loi permet certes à des entreprises industrielles et de services étrangères d'acquérir le terrain nécessaire à l'implantation de leurs centres de production et de leurs bureaux. Mais la complexité de la procédure d'autorisation a certainement dissuadé plus d'une entreprise de s'installer en Suisse. En outre, la restriction de l'acquisition d'immeubles fondée sur la nationalité de l'acheteur est incompatible avec les efforts de libéralisation déployés par le GATT, le GATS et l'OCDE, que nous ne manquons en principe jamais de soutenir dans l'intérêt de notre économie. Enfin, cette loi entre manifestement en contradiction avec les traités d'établissement que la Suisse a conclus avec la plupart des Etats de l'Europe occidentale. Comme nous avons pu en faire le désagréable constat lors de certaines affaires grisonnes, la violation de ce droit international public pourrait se traduire par un sérieux handicap pour nos entrepreneurs et nos concitoyens, si d'autres Etats devaient, de leur côté, n'être plus disposés à autoriser des Suisses à acquérir des immeubles. Pas de bradage de la patrie Depuis 1967, 1'856 ha supplémentaires sont passés en mains étrangères, ce qui correspond à 0,05 pour cent de la superficie du pays ou à 0,8 pour cent des zones à bâtir délimitées. Par rapport à la superficie urbanisée, la part de la propriété foncière en mains étrangères est estimée aujourd'hui à quelque 5 pour cent. En outre, depuis 1985, le taux d'accroissement de la propriété foncière en mains étrangères n'a cessé de s'affaiblir: l'accroissement annuel moyen enregistré de 1985 à 1993 ne représente plus que le tiers de ce qu'il était entre 1966 et 1984. En ce qui concerne les résidences secondaires, le nombre de logements rachetés à des étrangers par des Suisses a même dépassé, durant la même période (1985 à 1993), le nombre des logements nouvellement acquis par des étrangers (cette évolution est toutefois due en partie à la situation particulière du canton du Valais qui, faute de base légale, n'a pendant longtemps pu délivrer aucune autorisation d'acquisition d'immeubles à des personnes à l'étranger). Le bradage, si redouté, de la patrie n'a donc pas lieu. Nous créons nous-mêmes nos problèmes fonciers Ceux qui espéraient que la lex Friedrich contribuerait de manière significative à résoudre les problèmes d'aménagement du territoire, notamment liés à la construction de résidences secondaires (urbanisation du paysage, renchérissement de l'habitat pour les indigènes, surdimensionnement et coût excessif des équipements collectifs) ont été plutôt déçus. Le nombre de propriétaires étrangers de résidences secondaires est certes considérable: près de 17 pour cent des 250'000 résidences secondaires édifiées entre 1960 et 1990 ont été acquis par des personnes à l'étranger. Cependant, les contingents de résidences secondaires, que le Conseil fédéral a pourtant constamment réduits au cours des dix dernières années, n'ont pas été épuisés une seule fois dans l'ensemble de la Suisse. Cela prouve que les problèmes liés aux résidences secondaires sont en grande partie causés par nous autres Suisses. Renouveler l'attrait de la Suisse en tant que centre industriel et de services Sur la base de toutes ces réflexions, le Conseil fédéral et le Parlement ont acquis la conviction que, dans les circonstances actuelles, la lex Friedrich en vigueur manque son objectif et même qu'elle nous expose, si nous ne la modifions pas, à un autogoal économique et juridique. Telle qu'elle est envisagée, la révision de la lex Friedrich peut conférer davantage d'attrait à la place industrielle et de services suisse. Elle permettra la création de valeurs supplémentaires et, partant, la création de nouvelles places de travail. Les entreprises étrangères n'auront plus besoin d'autorisation pour acheter en Suisse des immeubles destinés à leur activité. Les investisseurs qui entendent non pas déployer eux- mêmes une activité économique dans notre pays, mais mettre leurs immeubles en Suisse à la disposition d'une industrie, d'un commerce ou d'une entreprise de services obtiendront désormais une autorisation d'acquisition. La participation étrangère à des sociétés ayant de la propriété foncière en Suisse sera en principe admise sans autres conditions; elle ne fera l'objet de restrictions que si la société concernée pratique le commerce d'immeubles. La révision contribue également à démanteler la bureaucratie étatique et à épargner des tracasseries administratives aux entreprises. En résumé, les investissements étrangers directs, qui ont reculé de façon préoccupante ces dernières années (1989: 3'687 millions; 1993: -344 millions), bénéficieront d'un climat plus favorable. Egalité de chances économiques pour tous les habitants de la Suisse Un ordre économique et social qui désavantage les étrangers compromet en fin de compte la compétitivité de l'économie. Désormais, toutes les personnes qui ont, ou ont eu, leur domicile en Suisse pendant cinq ans ne seront donc plus assujetties au régime de l'autorisation si elles désirent acquérir un immeuble dans notre pays. S'il entend prendre domicile en Suisse, un étranger aura toutefois besoin, comme jusqu'ici, d'une autorisation de la police des étrangers. De plus, et conformément au principe de l'égalité de traitement sur le plan économique, les étrangers qui ont leur domicile à l'étranger, mais qui travaillent dans notre pays et y ont de ce fait besoin d'un logement durant une période prolongée, pourront également acquérir sans autorisation la propriété d'un logement en Suisse. Pourtant, cette réglementation a également son revers, dans la mesure où les restrictions qui grèvent encore l'acquisition d'immeubles, et sur lesquelles je reviendrai plus tard, s'appliquent non seulement aux étrangers domiciliés à l'étranger mais également aux Suisses de l'étranger. Néanmoins, le législateur a largement tenu compte de la situation particulière des Suisses de l'étranger, dont un grand nombre a encore des liens très étroits avec notre pays. C'est précisément en pensant aux Suisses de l'étranger qu'il a exclu du champ d'application de la loi les personnes qui ont été domiciliées en Suisse durant cinq ans en tout. En d'autres termes, la première génération des Suisses de l'étranger devrait en principe avoir la possibilité d'acquérir sans autorisation de la propriété foncière dans notre pays. Par ailleurs, les Suisses de l'étranger profiteront largement du fait qu'en vertu de la révision les héritiers pourront conserver les immeubles qui leur sont dévolus, et ne seront plus tenus de les aliéner dans un délai déterminé. De plus, cette disposition offrira à nos concitoyens la garantie qu'ils ne seront pas à leur tour exposés à des discriminations et qu'ils pourront, à leur lieu de domicile à l'étranger, acquérir de la propriété foncière au même titre que les autochtones. Pas de spéculation étrangère sur des immeubles suisses La révision n'équivaut toutefois pas à permettre désormais à des étrangers d'acquérir des immeubles en Suisse comme bon leur semble. L'expérience a en effet montré que la situation économique peut se modifier rapidement, malgré le développement d'excellents instruments de politique économique. Des poussées inflationnistes, des perturbations du système monétaire, d'importantes fuites de capitaux se produisent constamment. Comme on a pu le constater lors d'autres votations, la population est en proie à une peur latente face à des influences étrangères indésirables. Certes, les statistiques prouvent que la crainte d'une emprise étrangère, d'un "bradage de la patrie", est exagérée. Elle paraît néanmoins compréhensible compte tenu de la proportion importante d'étrangers en Suisse (18,6 pour cent) et de la rareté du sol; il convient de la prendre au sérieux. C'est pourquoi nous n'envisageons pas de supprimer la lex Friedrich; nous entendons l'assouplir de façon contrôlée. La révision ne touche en rien son noyau dur. Concrètement, cela signifie qu'aucune autorisation d'acquisition ne peut être délivrée à des étrangers qui ne songent qu'à placer leur argent dans des biens immobiliers en Suisse, sans envisager de développer de nouvelles activités économiques et de créer des places de travail. Il s'agit là d'une mesure importante pour empêcher la flambée des prix sur le marché foncier. C'est également la raison pour laquelle les entreprises étrangères pratiquant le commerce d'immeubles ne pourront pas opérer sur le marché foncier suisse. Enfin, l'acquisition de logements de vacances par des étrangers sera maintenue dans les limites d'un contingent fixé par le Conseil fédéral. Certes, les cantons pourront disposer de manière plus souple des contingents qui leur seront attribués; ils pourront par exemple reporter sur l'année suivante la part de contingent non utilisée au cours d'une année. Globalement toutefois, le nombre des autorisations concernant des logements de vacances ne pourra pas dépasser la moyenne de 2000 unités par année. Ce chiffre correspond à celui qui avait été fixé lors de l'entrée en vigueur de la lex Friedrich. Le Conseil fédéral aura évidemment la possibilité de réduire ces contingents; par contre, il ne pourra pas les augmenter. L'abrogation pure et simple de la lex Friedrich est hors de question Ces deux dernières années, divers milieux ont préconisé une abrogation intégrale de la lex Friedrich. J'ai dès lors chargé une commission d'experts, présidée par Madame Fueg, conseillère d'Etat soleuroise, d'analyser les effets qu'aurait une abrogation de cette loi et d'examiner si une telle démarche impliquerait des mesures de substitution au niveau du droit fédéral ou cantonal. La commission n'a pas encore adopté formellement son rapport. Mais sur le fond, il est d'ores et déjà établi qu'elle approuve le principe d'une abrogation de la lex Friedrich, tout en préconisant l'adoption de mesures d'accompagnement dans le secteur de l'aménagement du territoire, voire de mesures fiscales, afin de parer à tout développement indésirable sur le marché des résidences secondaires et des logements de vacances. Assouplissement contrôlé Les travaux de la commission m'ont conforté dans l'idée que le Conseil fédéral et le Parlement ont bien fait de ne pas éliminer la lex Friedrich d'un simple trait de plume. Nous entendons au contraire faire preuve de prudence et de mesure. Dans sa version révisée, la loi supprimera les entraves inutiles aux investissements étrangers dans l'immobilier suisse qui donnent des impulsions à notre économie. Elle éliminera - en grande partie du moins - les discriminations d'étrangers dans notre économie; car il ne faut pas oublier que notre économie à l'étranger est elle aussi tributaire d'un traitement convenable dans la législation d'autres Etats. Toutefois, étant donné l'exiguïté de notre territoire, la révision partielle de la loi exclut du marché foncier indigène les étrangers qui souhaitent simplement y investir des capitaux ou y pratiquer le commerce d'immeubles, et maintient les sévères restrictions imposées aux étrangers sur le marché des résidences secondaires. La question d'une libéralisation ultérieure plus étendue, selon le modèle proposé par la commission d'experts Fueg, reste ouverte. Avant que le Conseil fédéral et le Parlement n'entament des discussions à ce propos, il convient de faire des expériences avec la loi révisée. La commission Fueg rejette elle aussi l'idée d'une abrogation de la lex Friedrich révisée, en l'absence de toute mesure de substitution. Un compromis équilibré Le Conseil fédéral et le Parlement considèrent la présente révision comme une voie médiane judicieuse: elle ne cède pas aux revendications extrêmes d'abolition intégrale des restrictions en vigueur, ni ne maintient la rigidité de la réglementation actuelle. La révision conduira, dans les régions défavorisées surtout, à une stimulation de l'économie, sans que la part du sol en mains étrangères augmente de façon excessive. Il s'agit donc d'un compromis solide et équilibré auquel nous pouvons adhérer avec conviction.