Una riforma del Governo è più urgente che mai. I mutamenti sempre più rapidi nello Stato e nella società unitamente ai veloci cambiamenti a livello internazionale richiedono un accresciuto impegno da parte del Consiglio federale e nel contempo una maggiore capacità d'adattamento. È necessario agire soprattutto per i seguenti motivi:
La nuova legge istituisce il presupposto per far fronte a queste sfide, da un lato mediante provvedimenti che si ripercuotono direttamente sull'attività del Collegio, dall'altro mediante misure indirette a favore del Consiglio federale e dei suoi membri, che permettono di guadagnare tempo per il lavoro collegiale. In questo contesto rientrano in particolare il miglioramento dell'organizzazione e della direzione dell'Amministrazione e l'impiego di segretari di Stato.
L'obiettivo prioritario della riforma è il rafforzamento del Consiglio federale in quanto Governo e autorità collegiale. Il Consiglio federale deve concentrarsi sulle decisioni più importanti e nell'attività statale deve poter stabilire in modo più efficace le priorità. È essenziale aumentare l'efficienza del Governo. La presente riforma si prefigge di istituire per i Capi dei Dipartimenti gli strumenti che consentano una chiara direzione dall'alto e nel contempo uno sgravio dei compiti direttivi subordinati. La nuova legge istituisce le condizioni necessarie a tale scopo.
Con la nuova legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione, il Consiglio federale si rivolge in un certo qual modo agli elettori, difendendo un progetto che lo concerne direttamente. Al progetto non è tuttavia interessato solo l'Esecutivo ma anche le Camere federali, poiché in qualità di autorità legislativa dipendono da un Governo efficiente. Infine, queste innovazioni riguardano principalmente la stessa popolazione che ha il diritto di disporre di un Governo dal funzionamento ineccepibile.
Il presupposto per un'attività statale di successo è costituito da un Governo forte. A tale scopo esso necessita di un sostegno efficace che gli consenta di prendere tutte le decisioni importanti in modo competente e tempestivo. Il Governo deve potersi concentrare sull'essenziale e disporre del tempo necessario allo scopo. La legge presenta una serie di provvedimenti volti a sostenere il Consiglio federale e i suoi membri affinché possano dedicarsi maggiormente agli importanti compiti governativi:
La legge autorizza il Consiglio federale a determinare la composizione dei dipartimenti e la loro organizzazione interna, adeguandoli di volta in volta più facilmente e con rapidità alle nuove circostanze. Esso ottiene quindi la competenza organizzativa. Ciò che sinora comportava talvolta impegnative deliberazioni nelle due Camere parlamentari, potrà essere svolto in modo semplice e indipendente dal Consiglio federale stesso. In tal senso, ha già avviato un'organizzazione progettuale allo scopo di istituire un'amministrazione più efficace, vicina alle esigenze dei cittadini, trasparente e con obiettivi precisi. Intende così introdurre miglioramenti in grado di favorire la soppressione di compiti non indispensabili, l'eliminazione di doppioni, una più adeguata percezione dei compiti, procedure più razionali e infine una composizione maggiormente equilibrata dei dipartimenti. Persegue in tal modo risparmi nel settore del personale pari al 5 per cento, con una riduzione delle spese di 240 milioni di franchi l'anno. La nuova organizzazione dell'Amministrazione federale dovrebbe essere attuata a contare dal 1° gennaio 1997.
Una moderna direzione dell'Amministrazione:
La legge intende introdurre un nuovo stile di amministrazione e di direzione, favorendo una maggiore flessibilità nelle strutture e nelle procedure e consentendo quindi ad ogni membro del Consiglio federale di impiegare gli strumenti di direzione e di lavoro adatti ai suoi bisogni. Essa rafforza inoltre l'indipendenza e la responsabilità dei gruppi e degli uffici e consente un disbrigo più razionale degli affari. Sotto alcuni aspetti, l'organizzazione dell'Amministrazione diventa più semplice e più lineare. Con la direzione mediante obiettivi, con mandati di prestazione e con l'impiego del New Public Management, l'azione amministrativa e il controllo della stessa sono ottimizzati.
Il numero dei membri del Consiglio federale è stabilito nella Costituzione federale. Una revisione della Costituzione avrebbe prolungato notevolmente il processo di riforma. Già per elaborare il disegno di una nuova legge qui proposto ci sono voluti diversi anni. È inoltre controverso se e di quanti membri debba essere ampliato il Consiglio federale, soprattutto a causa delle importanti ripercussioni sul nostro sistema collegiale. Oltre a ciò, sono in discussione altri modelli di governo e non sarebbe stato possibile giungere a un risultato in tempo utile. Per tale motivo il Consiglio federale, vista la necessità e l'urgenza dei miglioramenti, ha deciso di proporre una procedura in due fasi, sfruttando in primo luogo - mediante la legge in votazione - il quadro costituzionale vigente. In una fase successiva si deciderà se affrontare riforme più approfondite. Una risposta negativa alla prima fase di rinnovamento significherebbe frenare l'ulteriore processo di riforma.
Argomenti del comitato referendario:
Gli avversari della legge criticano l'istituzione della nuova funzione dei segretari di Stato. Contestano in primo luogo la presunta dilatazione dell'Amministrazione federale e i costi elevati. Entrambe le critiche non sono corrette. La legge istituisce il presupposto per notevoli risparmi grazie alla riorganizzazione dell'Amministrazione federale e alla conseguente razionalizzazione delle strutture. Senza l'introduzione dei segretari di Stato, il Consiglio federale continuerebbe, come sinora, a non potersi concentrare nella misura auspicata sulla sua funzione principale, ossia lo svolgimento delle incombenze governative. L'impiego efficace e mirato dei membri del Consiglio federale e dei segretari di Stato favorisce un rafforzamento del Governo collegiale e garantisce organi statali funzionali.
Rileviamo in particolare i seguenti punti:
I segretari di Stato svolgono un ruolo decisivo nel sostenere il Consiglio federale e nella nuova direzione dell'Amministrazione. Garantiscono che il Consiglio federale possa gestire il proprio tempo in modo più adeguato ed efficace, dirigere l'Amministrazione più oculatamente con meno dispendio di mezzi e tutelare meglio gli interessi della Svizzera all'estero e all'interno del Paese, sia direttamente sia mediante gli stessi segretari di Stato. Indipendentemente dalla questione dell'apertura della Svizzera nei confronti dell'estero o dal suo atteggiamento verso l'Europa, il Consiglio federale deve coltivare contatti intensivi e approfonditi oltre i confini se intende salvaguardare scrupolosamente gli interessi del nostro Paese.
I segretari di Stato sono collaboratori estremamente fidati dei capi di dipartimento, di cui possono assumere i compiti direttivi e che sono legittimati a rappresentare in Svizzera e all'estero. In tal modo, rafforzano il Collegio i cui membri rimangono tuttavia pienamente responsabili della politica del Consiglio federale. I segretari di Stato agiscono in rappresentanza dei loro capi di dipartimento e contribuiscono in tal modo ad ampliare la "compagine di Governo”, senza tuttavia dilatare l'apparato amministrativo. Una "compagine di Governo” pur ampliata in questo senso risulta ancora molto piccola rispetto a quelle della maggior parte degli altri Paesi.
Per sostenere i membri del Consiglio federale, affinché questi possano dedicarsi maggiormente agli importanti compiti governativi, la legge prevede l'impiego di dieci segretari di Stato al massimo. Essi assumono le due seguenti funzioni principali:
Possono inoltre assumere compiti interdipartimentali di particolare importanza, in aggiunta alle loro funzioni di direzione, in casi speciali anche come unico compito e se possibile a termine, sino all'adempimento di un mandato speciale. I nuovi segretari non sono considerati funzionari ma dispongono di uno statuto proprio (tra quello di magistrato e quello di funzionario). Sono investiti dei loro compiti e delle loro competenze dal loro capo di dipartimento, di cui assumono la rappresentanza. Per tale motivo non costituiscono un vero e proprio nuovo livello gerarchico. Possono partecipare alle sedute del Consiglio federale con voto consultivo.
È del tutto infondato rimproverare al Consiglio federale una simile intenzione. Esso stesso, di fronte alla drammatica situazione finanziaria, ha dimostrato più volte di fare tutto il possibile per rimettere in sesto le finanze federali. Si ricordino a questo proposito i diversi pacchetti di risanamento mediante i quali ha sottoposto al Parlamento risparmi finanziari urgenti. Tali sforzi non si fermano davanti all'amministrazione. Negli ultimi anni, il DMF ha iniziato la soppressione di 5000 posti di lavoro. Inoltre, con la riorganizzazione dell'Amministrazione federale, prevista dalla LOGA, il Consiglio federale intende realizzare altri risparmi pari al 5 per cento dell'effettivo del personale, il che corrisponde a circa 240 milioni di franchi all'anno. È quindi oggettivamente errato accusare il Consiglio federale di voler dilatare e rincarare l'Amministrazione (esso prevede circa 3 milioni di franchi di costi supplementari in seguito all'introduzione della nuova istituzione). Tali costi supplementari sono ulteriormente relativizzati se si considera che in futuro i membri del Consiglio federale non dovranno più impiegare le proprie forze in occupazioni parzialmente inadeguate, ma potranno utilizzare il loro tempo in modo adatto alla funzione politica e statale.
L'istituzione dei segretari di Stato può combattere efficacemente la sempre più contestata dipartimentalizzazione della politica. L'enorme onere, diagnosticato in apertura, sostenuto dai membri del Consiglio federale nella direzione dei loro dipartimenti e nel disbrigo degli affari dipartimentali, connesso alla crescente complessità dei compiti statali per eccellenza, con il passare del tempo ha attribuito maggior peso al lavoro dipartimentale. La nuova istituzione dei segretari di Stato comporterà "un'inversione di tendenza”. I membri del Consiglio federale possono delegare settori operativi e dedicarsi maggiormente ai problemi di natura interdipartimentale e alle questioni che si pongono a livello strategico.
La soluzione scelta dalla legge evita inoltre che possano formarsi i presupposti di un governo ombra o di un governo a due livelli. I nuovi segretari di Stato possono assumere sia singolarmente sia nella loro totalità determinate funzioni del collegio governativo. Il Consiglio federale e i suoi membri continuano ad assumere la piena responsabilità politica. Le decisioni di Governo sono prese esclusivamente dal Consiglio federale. A ogni segretario di Stato è affidato soltanto un determinato settore. Anche se si dovessero riunire tutti questi settori, non coprirebbero l'intera gamma delle attività del dipartimento. Soltanto il Consiglio federale ha il controllo completo di tutte le attività.
Grazie alle molteplici possibilità di rappresentanza per i segretari di Stato, in futuro sarà più facile adempiere gli impegni che gravano su ogni membro del Consiglio federale nonché soddisfare le crescenti sollecitazioni da parte dell'opinione pubblica, delle istituzioni e associazioni e da parte della popolazione. La nuova istituzione permette di intensificare tali contatti e soprattutto di migliorare e adeguare la divisione dell'importante compito della comunicazione con il pubblico. Il pericolo di un estraniazione dei membri del Consiglio federale inseguito a un'eccessiva protezione da parte dei loro rappresentanti è escluso. Al contrario, il margine di manovra per le loro apparizioni in pubblico è ampliato.
I segretari di Stato sostengono i membri del Consiglio federale nell'assumere le funzioni di magistrati. Tali compiti non possono essere delegati a funzionari amministrativi. In molti settori si rende necessaria una divisione del lavoro che con gli strumenti e le forme organizzative attualmente disponibili non è possibile. In qualità di responsabili di parti di un dipartimento, i segretari di Stato possono dirigere interi settori in rappresentanza dei loro capi e assisterli nella direzione del dipartimento. Ovviamente, i membri del Consiglio federale mantengono la responsabilità politica. Assumendo funzioni globali di rappresentanza, i segretari di Stato favoriscono di fatto un ampliamento dell'Esecutivo che non può essere raggiunto con una riforma dell'Amministrazione che escluda il Governo.
Il titolo primo illustra i fondamenti organizzativi per il Governo e per l'Amministrazione federale e riassume i principi che caratterizzano la posizione del Governo nella divisione dei poteri, specialmente dal punto di vista costituzionale, e ne definisce gli obiettivi principali.
Il titolo secondo enuncia le normative applicabili al Governo e alle sue funzioni (attività, azioni; Governo in senso formale). Sono descritte in particolare le incombenze governative, come pure le altre funzioni di Governo quali la legislazione, la direzione dell'Amministrazione, l'esecuzione e l'amministrazione della giustizia. Seguono prescrizioni in materia di procedure, in particolare per quanto riguarda la preparazione e lo svolgimento delle sedute del Consiglio federale. Sono illustrate dettagliatamente anche le funzioni della presidenza della Confederazione, del cancelliere della Confederazione e dei segretari di Stato.
Il titolo terzo analizza in dettaglio l'Amministrazione e la relativa direzione. Contiene disposizioni concernenti l'organizzazione dell'Amministrazione federale (in particolare la competenza organizzativa del Consiglio federale) e introduce lo strumento dei mandati di prestazioni per le unità amministrative, le quali dovranno essere gestite secondo i metodi del New Public Management.
Il titolo quarto disciplina le competenze, la pianificazione e il coordinamento. Istituisce i presupposti per una suddivisione gerarchica ottimale delle competenze decisionali e permette al Consiglio federale di delegare affari meno importanti ai Dipartimenti o a gruppi e uffici. Vengono inoltre istituiti i fondamenti in materia di pianificazione e coordinamento per un'attività governativa coerente.
Il titolo quinto, infine, contiene disposizioni diverse e finali. In questa parte, la legge sancisce tra l'altro che i segretari di Stato sono compresi nel blocco degli effettivi del personale della Confederazione.
L'allegato contiene in particolare modifiche della legge sui rapporti fra i Consigli (disciplinamento della conferma dei segretari di Stato da parte dell'Assemblea federale) e della legge sulle finanze della Confederazione (p. es. introduzione di preventivi globali per le unità amministrative con mandati di prestazioni. Espressione di riferimento New Public Management).
Sotto questa definizione - nell'uso corrente italiano: direzione dell'amministrazione secondo i principi dell'efficacia - da alcuni anni sono effettuate, sia all'estero sia in Svizzera (da tempo anche a livello cantonale e comunale), esperienze al fine di poter svolgere determinate attività amministrative secondo nuovi principi che rispondono alle regole di mercato. Agli uffici amministrativi specifici che, per esempio, offrono un "prodotto” (quale i dati relativi al tempo dell'Istituto svizzero di meteorologia) viene affidato un mandato di prestazioni finalizzato a conseguire determinati obiettivi. In contropartita, essi dispongono di una maggiore responsabilità e possono determinare più liberamente le modalità per raggiungere gli scopi prefissati. In tal modo, proprio in considerazione dei mezzi sempre più scarsi dello Stato e dei suoi elevati disavanzi, le prestazioni dell'amministrazione dovrebbero risultare più razionali, finalizzate all'output, più efficienti e, di riflesso, anche meno costose. La condizione essenziale è costituita da un'impostazione più elastica delle prescrizioni in materia di bilancio e di personale (preventivi globali e impiego di personale più libero). Gli allegati della LOGA comprendono le relative modifiche della legge sulle finanze della Confederazione e della legge federale a sostegno dei provvedimenti per migliorare le finanze federali.
Rispetto agli Stati esteri, i membri del Governo svizzero impiegano più tempo per svolgere l'effettivo lavoro di governo. Mentre nei sistemi di governo parlamentari esteri molti accordi vengono presi tra i partiti di governo e il capo di governo è dotato di una competenza decisionale superiore (funzione di giudice conciliatore), in Svizzera ogni decisione deve essere preparata intensivamente da ciascun membro del Governo e quindi elaborata nel Collegio in un'impegnativa procedura di ricerca del consenso (sistema collegiale). Altre particolarità delle istituzioni svizzere rendono la situazione più gravosa: in Parlamento il Governo non può appoggiarsi su una maggioranza ad esso alleata ma deve trovare le maggioranze di caso in caso per ognuno dei suoi progetti. Inoltre, gli elementi della democrazia diretta, come la considerazione dei referendum, esigono che la ricerca di decisioni sia seguita accuratamente, e non mediante procedure abbreviate, sino alla conclusione determinata da una votazione popolare. In Svizzera, solo sette ministri assicurano lo svolgimento di questi compiti e di altre funzioni a tale livello.
| Francia (1996) | Capo del governo, 16 ministri, 11 ministri delegati |
| Italia (1996) | Capo del governo e 19 ministri |
| Germania (1996) | Capo del governo e 17 ministri |
| Austria (1996) | Capo del governo e 14 ministri |
| Spagna (1995) | Capo del governo e 16 ministri |
| Portogallo (1996) | Capo del governo, 15 ministri, 1 ministro delegato |
| Gran Bretagna (1996) | Capo del governo, 22 Members of the Cabinet |
| Irlanda (1996) | Capo del governo e 14 ministri |
| Belgio (1996) | Capo del governo e 14 ministri |
| Paesi Bassi (1996) | Capo del governo e 13 ministri |
| Danimarca (1996) | Capo del governo e 19 ministri |
| Norvegia (1996) | Capo del governo e 18 ministri |
| Svezia (1996) | Capo del governo, 13 ministri, 8 ministri senza portafoglio |
| Finlandia (1996) | Capo del governo e 17 ministri |