Raccolta dei testi giuridici riguardanti gli Accordi bilaterali
Il diritto dell'Unione europea e la Svizzera
1. Il diritto dell'Unione europea
- Le fonti giuridiche
Nel diritto dell'Unione europea (UE) si opera la distinzione fra diritto primario e diritto derivato.
Il diritto primario costituisce la base dell'Unione europea. Si tratta degli accordi negoziati fra i governi degli Stati membri e include gli trattati costitutivi, in particolare, il Trattato che istituisce l'Unione europea (TUE), nonché i trattati di adesione e di modifica.
Il diritto derivato si basa sul diritto primario. In ragione delle competenze sancite nel diritto primario, gli organi dell'UE (in particolare Commissione, Consiglio e Parlamento) emanano le norme di diritto derivato. Il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE; precedentemente: Trattato che istituisce la Comunità europea [TCE], art. 249 e segg.) prevede agli art. 288 e segg. quattro strumenti al servizio del diritto dell'UE: regolamenti, direttive, decisioni e raccomandazioni/pareri. I rinvii al diritto dell'UE contenuti negli Accordi settoriali riguardano essenzialmente il diritto derivato.
- I principali strumenti del diritto comunitario
Regolamento: il regolamento equivale ad una legge federale svizzera. Esso si compone di norme giuridiche generali/astratte ed è pertanto applicabile ad un numero indefinito di casi e persone. Dal momento della sua entrata in vigore, il regolamento è direttamente/immediatamente applicabile in tutti gli Stati membri dell'UE senza che siano necessarie norme di trasposizione nazionale. Il regolamento, inoltre, risulta preminente rispetto al diritto nazionale nel senso che quest'ultimo non può essere applicato se contraddice un regolamento. Davanti ad un tribunale (anche nazionale) i cittadini dell'UE possono appellarsi direttamente ad un regolamento.
Direttiva: la direttiva è destinata agli Stati membri dell'UE. Essa descrive un obiettivo vincolante che gli Stati sono tenuti a raggiungere. Ai fini della trasposizione della direttiva gli Stati membri dispongono di un ampio margine di manovra nella scelta della forma e dei mezzi da utilizzare. A tal fine, essi modificano, emanano o abrogano norme di diritto nazionale, ma sono possibili anche altre misure. In linea di massima, in tribunale, i cittadini dell'UE non possono appellarsi ad una direttiva europea, bensì devono fare riferimento al diritto nazionale che concretizza la direttiva.
Decisione: il soggetto destinatario di una decisione è un individuo o uno Stato membro. Essa comporta diritti e doveri solo per il suo destinatario. Se la decisione è rivolta ad uno Stato, solo questo Stato ha la responsabilità della sua trasposizione.
Raccomandazione/parere: le raccomandazioni e i pareri possono essere indirizzati a Stati membri o ad individui, ma non sono vincolanti. Essi suggeriscono un determinato comportamento, ma non possono imporlo.
- La procedura legislativa
L'UE prevede diversi procedure per l'emanazione di diritto derivato. Il TFUE sancisce quale procedura applicare nei vari casi. In linea di massima, dette procedure coinvolgono i seguenti tre organi dell'UE: Commissione, Consiglio e Parlamento.
A. Atti normativi
L'adozione degli atti normativi dell'UE si svolge fondamentalmente come segue:
- Proposta della Commissione
- Partecipazione del Parlamento, varie possibilità:
- nessuna partecipazione
- parere semplice (consultazione)
- parere conforme (approvazione)
- codecisione (procedura legislativa ordinaria)
- Parere degli organi consultivi
- Decisione del Consiglio
Le differenti forme di partecipazione del Parlamento costituiscono la principale differenza fra le varie procedure decisionali dell'UE.
Di norma è la Commissione europea a proporre nuove leggi dell'UE, ma sono il Consiglio ed il Parlamento europeo ad adottarle. Il Parlamento europeo e il Consiglio possono invitare la Commissione ad elaborare proposte. Questa possibilità è data anche ai cittadini degli Stati membri nel quadro dell’iniziativa civica.
Il TFUE prevede le seguenti procedure legislative:
Procedura legislativa ordinaria
Si tratta della procedura utilizzata di prevalenza nel quadro dell’attuale iter legislativo (art. 294 TFUE; prima procedura di codecisione; Codice COD). In questa il Parlamento interviene attivamente nel processo legislativo comunitario, non limitandosi a fornire pareri, ma con il potere di modificare il testo sottoposto all'esame degli organi legislativi dalla Commissione. La procedura prevede due fasi (letture) in Consiglio ed in Parlamento. In caso di disaccordo su parte del testo legislativo proposto, questo viene sottoposto ad un comitato di conciliazione, costituito da rappresentanti del Consiglio e del Parlamento in numero uguale (procedura di conciliazione).
Procedure legislative speciali
Le procedure legislative speciali interessano ancora un certo numero di basi giuridiche. Giusta l'art. 289 TFUE, il Consiglio dell'UE adottata le leggi previa approvazione o consultazione del Parlamento o, viceversa, il Parlamento adottata le leggi previa approvazione del Consiglio.
– Procedura di consultazione (CNS)
La procedura di consultazione (Codice CNS) trova ormai applicazione unicamente nei casi che non soggiacciono espressamente alla procedura di approvazione o alla procedura ordinaria. E stato il processo originale legislativa della CE.
Consiglio può adottare l'atto anche se il parere non è conforme. La proposta della Commissione viene trasmessa dal Consiglio al Parlamento, che esprime un parere e può formulare emendamenti; la Commissione riesamina la proposta e può modificarla sulla base dei pareri del Parlamento, del Comitato delle regioni e dei Comitati economico e sociali. Il Consiglio adotta quindi l’atto, in linea generale, all’unanimità. Il Consiglio può modificare la proposta della Commissione con decisione unanime.
– Procedura del parere conforme (AVC)
La procedura del parere conforme (Codice AVC) è stata introdotta dall'atto unico e offre al Parlamento la possibilità di esprimere il suo accordo o il suo disaccordo sull’approvazione di alcuni atti del Consiglio. Il Parlamento non può però modificare la proposta. Dopo l'accordo del Parlamento, il Consiglio decide di approvare la proposta, con maggioranza qualificata oppure la dove espressamente richiesto, all'unanimità. Il Consiglio può tuttavia modificare la proposta della Commissione con una decisione unanime.
– Vecchia procedura: procedura di cooperazione (SYN)
La procedura di cooperazione (Codice SYN, regolata da ultimo in art. 252 EGV) ha dato al Parlamento europeo alla sua introduzione tramite l'Atto unico europeo, per la prima volta la possibilità di partecipare alla procedura di legislazione. Il Parlamento può apportare modifiche alla posizione comune del Consiglio; ma, a differenza di quanto avviene nella procedura di codecisione, la decisione finale spetta al solo Consiglio.
B. Atti comunitari non vincolanti, raccomandazioni e pareri
Atti delegatori
Il Consiglio e il Parlamento possono autorizzare la Commissione con un atto normativo, a emettere atti delegatori (Art. 290 AEUV). Gli atti delegatori possono portare a completazione o modifica di punti non essenziali del testo normativo.
Il Consiglio e/o il Parlamento conservano il diritto di revocare la delega oppure di opporsi con una decisione all'atto della Commissione, affinché questo non entri in vigore.
Atti d'esecuzione
In principio è compito degli Stati membri provvedere all'esecuzione degli atti normativi con l'adozione di regolamenti d'applicazione. In virtè dell'art. 291 TFUE, la Commissione o in casi specifici il Consiglio, sono autorizzati ad emanare la legislazione d'applicazione.
Atti legislativi in virtè di trattati
Conformemente alle singole disposizioni dei trattati, gli organi consultivi dell'UE adottano atti legislativi. Questi organi adottano ugualmente atti comuni non legislativi. Ciò si applica ugualmente alle modifiche dei trattati.
Ulteriori informazioni sull'UE sono disponibili nel sito Internet dell'UE nonché in quello della Direzione degli affari europei (DAE).
2. Il diritto dell'UE in Svizzera
- Natura giuridica degli Accordi bilaterli
Gil Accordi bilaterali bilaterali I del 1999 hanno in sequito permesso di estendere il quadro die rapporti fra la Svizzera e l’UE: dal semplice scambio di merci ad altri settori economici. La natura della cooperazione fra la Svizzera e l’UE si è vieppiù sviluppata con gli Accordi bilaterali II del 2004. se i primi erano ancora classici accordi di apertura dei mercati, i secondi esulano dall’ambito meramente economico e contemplano questioni politiche quali la sicurezza interna, l’asilo, l’ambiente e la cultura.
- Gli Accordi bilaterli e i rinvii agli atti legislativi di diritto dell'UE
Nel quadro degli Accordi settoriali occorre distinguere fra le disposizioni materiali che vi sono contenute e gli atti di diritto dell'UE elencati. Gli accordi sono trattati internazionali fra la Svizzera e l'UE (nell'ambito dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone, gli Stati membri sono a loro volta parti contraenti). Si tratta quindi di diritto internazionale pubblico in senso stretto che va interpretato, applicato ed eventualmente modificato secondo le regole generali di tale diritto. Per quanto riguarda invece gli atti di diritto dell'UE elencati negli accordi, essi sono emanati dagli organi dell'UE. Per la Svizzera, tali atti hanno assunto importanza giuridica solo dal momento in cui sono stati inseriti negli Accordi settoriali. Il presente registro tratta principalmente degli atti di diritto dell'UE elencati negli accordi e solo marginalmente delle disposizioni materiali degli accordi stessi.
- Principio dell'equivalenza della legislazione
Gli Accordi settoriali si basano sul principio dell'equivalenza della legislazione delle parti contraenti. Ciò non significa che le parti devono avere legislazioni identiche bensì che la loro portata e i loro effetti devono essere compatibili. Negli Accordi settoriali sono dunque elencati gli atti legislativi che le parti riconoscono reciprocamente come equivalenti. Il principio dell'equivalenza conduce ad una conformazione degli ordinamenti giuridici, ma non ad una loro assoluta uniformazione. Nell'ottica di questa conformazione la Svizzera ha provveduto sia al momento dell'entrata in vigore degli accordi sia prima, alla modifica, emanazione e abrogazione di numerose leggi e ordinanze.
L'Accordo sul trasporto aereo che, in qualità di accordo di integrazione parziale si prefigge la graduale armonizzazione degli ordinamenti giuridici, non risponde a tale principio. Gli atti di diritto dell'UE citati nell'accordo sono infatti validi anche per la Svizzera, cosicché il diritto svizzero è applicabile unicamente a situazioni «intranazionali».
- Elencazione del diritto dell'UE avente rilevanza giuridica per la Svizzera
Gli atti di diritto dell'UE incidono sul diritto svizzero solo se sono citati negli Accordi settoriali. È dunque indispensabile indicare il più precisamente possibile gli atti di diritto dell'UE rilevanti per la Svizzera. Non è sufficiente che nell'accordo sia menzionato l'atto giuridico di base bensì occorre che siano chiaramente precisati gli atti modificativi che incidono sulla legislazione svizzera. Gli Accordi settoriali soddisfano questa esigenza sia elencando esplicitamente tutte le modifiche di un atto di base che risultano pertinenti per la Svizzera sia aggiungendo l'annotazione aggiuntiva «modificato da ultimo da» e citando precisamente l'ultimo atto modificativo.
Nell'Accordo sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità, e più precisamente nelle sezioni dell'Allegato 1 riguardanti le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative della Comunità risp. dell'UE, di cui all'articolo 1 paragrafo 1 dell'accordo, si trova l'annotazione «e successive modifiche». Si tratta nel caso specifico di rinvii dinamici al diritto dell'UE. In questi casi, gli operatori economici svizzeri che desiderano esportare i loro prodotti nell'Unione europea, beneficiano di una procedura semplificata se attestano la conformità dei loro prodotti anche a tutti gli atti modificativi delle disposizioni dell'UE riguardanti tali prodotti. Questa procedura dinamica si limita ad alcuni settori dell'Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio e risponde agli interessi degli esportatori svizzeri.
- Rettifica e abrogazione di atti legislativi di diritto dell'UE da parte dell'UE e loro effetti sulla Svizzera
Occorre considerare due aspetti. Da un lato, il principio del riconoscimento dell'equivalenza della legislazione permette di rispettare e preservare l'autonomia del potere legislativo delle parti contraenti. Dall'altro, gli Accordi settoriali costituiscono una realtà normativa statica. Ne consegue che l'UE è sì libera di modificare o abrogare autonomamente i suoi atti legislativi elencati negli accordi, ma la Svizzera non è tenuta ad adeguarvisi automaticamente. Per la Svizzera, gli atti di diritto dell'UE sono rilevanti solo se sono inseriti negli accordi. Successive modifiche o abrogazioni da parte dell'UE; sono determinanti per la Svizzera solo se sono decise dal comitato misto o avvengono sulla base di una modifica formale dell'accordo. L'eccezione a questa regola è rappresentata dal rinvio dinamico nel quadro dell'Accordo sul reciproco riconoscimento in materia di valutazione della conformità (si veda sopra).
- I comitati misti e il loro significato per il diritto dell'UE rilevante per la Svizzera
Gli Accordi settoriali conclusi tra la Svizzera e l'UE, in particolar modo gli Accordi «bilaterali I e II», sono in linea di principio gestiti da un comitato misto. In linea di massima ogni accordo istituisce il proprio comitato misto. Composto pariteticamente da rappresentanti delle parti contraenti, agisce di comune accordo sulla base dei compiti attribuitigli dall'accordo e dal regolamento interno. Fanno eccezione a questa regola, l'Accordo sulla fiscalità del risparmio, come pure l'Accordo per evitare la doppia imposizione dei funzionari in pensione residenti in Svizzera. Tali accordi sono direttamente gestiti dalle preposte autorità delle parti contraenti.
Da notare che l'Accordo sul commercio di prodotti agricoli istituisce due comitati misti, ossia: il «Comitato misto per agricoltura» ed il «Comitato misto veterinario». L'Accordo sulla cooperazione scientifica e tecnologica é, quanto a lui, gestito dal comitato dell'Accordo quadro di cooperazione scientifica e tecnica del 1986 (RS 0.420.518).
Ruolo e funzionamento dei comitati misti
Ogni accordo stabilisce, in modo preciso, le competenze dei comitati misti. Incaricati di vegliare al buon funzionamento degli accordi, i comitati misti facilitano lo scambio d'informazioni come pure dei vari punti di vista tra le parti contraenti. Parimenti essi si sforzano d'appianare e risolvere le eventuali divergenze che possono insorgere tra le parti contraenti.
Il buon funzionamento degli accordi implica altresì che le parti contrattanti s'esprimano sulla questione se l'evoluzione del diritto delle parti contraenti deve condurre alla modifica degli accordi. Le decisioni dei comitati misti determinano in particolare in quale misura la modifica, l'entrata in vigore o l'abrogazione d'atti giuridici dell’UE che regolamentano le relazioni tra Svizzera e l'UE, influenzano gli accordi.
I comitati misti sono, in regola generale, abilitati a modificare gli annessi e le appendici degli accordi con un contenuto di natura tecnica. Essi adottano le loro rispettive decisioni, a condizione, o su riserva, che le procedure interne delle parti contraenti sono state rispettate. Come sottolineato dal messaggio relativo agli «Accordi bilaterali I» (FF 1999 5092, ad punto 148.3 p. 5119), trattasi qui per la Svizzera di una delega di competenze al Consiglio Federale, approvata dall'Assemblea federale al momento dell'approvazione dell'accordo. La problematica della competenza del Consiglio federale per le prese di decisione in seno al comitato misto é esaminata di volta in volta, tenendo conto del contenuto materiale della decisione in questione.
Le decisioni dei comitati misti (segnatamente le decisioni di ripresa di un nuovo atto giuridico dell’UE) devono essere prese di comune accordo tra le parti contraenti (unanimità) e sono approvate ed attuate da quest'ultime giusta le loro rispettive regolamentazioni. Di principio sono poi pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Alla stessa qui si rimanda. La pubblicazione delle decisioni dei comitati misti nella Raccolta ufficiale delle leggi federali (RU) e nella Raccolta sistematica del diritto federale (RS), é retta dai disposti della legge sulle pubblicazioni ufficiali (art. 3 e 11 LPubl, RS 170.512).
Non è dunque sufficiente consultare i testi originali degli Accordi settoriali per conoscere il diritto dell’UE pertinente per la Svizzera: risulta indispensabile consultare ugualmente le ultime versioni degli accordi pubblicati nella RS (nelle quali sono state integrate le eventuali modifiche), oppure le decisioni dei comitati misti.
Non è da escludere che le modifiche di un atto giuridico siano già entrate in vigore per l’UE, ma non ancora applicabili alle relazioni Svizzera-UE. Al contrario, un atto che non é più in vigore nell'UE, può ancora essere applicabile nell'ambito delle relazioni Svizzera-UE. Il diritto dell’UE applicabile nelle relazioni tra Svizzera ed UE può dunque divergere da quello in vigore in seno all'UE.
I «comitati misti» nel quadro degli Accordi d’associazione a Schengen e Dublino
Gli Accordi d’associazione a Schengen (AAS) ed a Dublino (AAD) sono ugualmente retti da comitati misti che esercitano le funzioni «tradizionali» dei comitati misti. Vegliano dunque al buon funzionamento dell'accordo (scambio di informazioni, appianamento di differenti, ecc.). A differenza però di quanto avviene per gli altri accordi «bilaterali», detti comitati misti non sono competenti per la ripresa dei nuovi atti dell’UE.
In questo contesto, gli Accordi d'associazione a Schengen e a Dublino istaurano una procedura particolare. Conformemente ai suddetti accordi, allorquando un nuovo sviluppo dell'acquis di Schengen/Dublino è l'oggetto di deliberazioni in seno all'UE, la Svizzera partecipa sì al processo decisionale dei comitati che assistono la Commissione e dei gruppi di lavoro del Consiglio, ma senza avere diritto di voto. In questi casi i rappresentanti della Svizzera e degli altri Stati associati, partecipano («decision shaping») all'elaborazione dei nuovi atti giuridici in seno a questi gruppi e comitati che siedono dunque nella loro composizione di «comitato misto».
I gruppi di lavoro del Consiglio si riuniscono a differenti livelli: esperti, alti funzionari e ministri. Per quanto attiene Schengen, esistono circa 15 gruppi di lavoro a livello d'esperti, che si riuniscono mensilmente e sono incaricati di deliberare sullo sviluppo dell'acquis di Schengen. Il dossier è quindi trasmesso agli alti funzionari (CATS, SCIFA) ed agli ambasciatori (COREPER), che si riuniscono ugualmente a scadenze regolari. La decisione finale è presa dai ministri riuniti nel Consiglio JAI. Nemmeno in tale Consiglio la Svizzera ha diritto di voto.
Adottati in seno all'UE, gli atti giuridici che costituiscono uno sviluppo dell'acquis di Schengen o di Dublino, sono notificati alla Svizzera. La loro accettazione avviene tramite uno scambio di note, che per la Svizzera rappresenta un accordo di diritto internazionale. A dipendenza del contenuto dell'atto giuridico, il Consiglio Federale o il Parlamento è competente per l'approvazione dell’accordo. In caso contrario il popolo può essere chiamato a pronunciarsi nell'ambito di un referendum facoltativo (cfr. messaggio: «Accordi bilaterali II», FF 2004 5273, ad punto 2.6.7.4 p. 5429).
- Applicazione in Svizzera degli atti legislativi dell'UE
L'applicazione degli atti di diritto dell'UE elencati negli Accordi settoriali segue la regola generale dell'applicabilità del diritto internazionale pubblico in Svizzera. Pertanto, a condizione che sia soddisfatto il requisito della «giustiziabilità» (carattere di self-executing), le disposizioni di diritto dell'UE sono applicabili direttamente/immediatamente anche in Svizzera. Ciò significa che le norme debbono essere sufficientemente concrete per giustificare una determinata decisione in un caso concreto. I regolamenti dell'UE adempiono a questa esigenza, mentre le direttive necessitano spesso anche all'interno dell'UE di provvedimenti di applicazione nazionali. Nella prospettiva della trasposizione degli Accordi settoriali, la Svizzera ha provveduto, in parte, all'adeguamento del diritto interno (in alcuni casi limitandosi, per ragioni di semplicità, a rinviare agli atti legislativi dell'UE determinanti). Per questa ragione e tenuto conto del principio dell'equivalenza della legislazione delle parti contraenti, il diritto svizzero continuerà ad essere applicabile in molti casi. Anche nei settori che sottostanno agli Accordi settoriali, non di rado è insufficiente basarsi per la soluzione di un problema sugli atti di diritto dell'UE elencati nel repertorio, bensì occorre consultare anche il diritto svizzero (federale e cantonale).
- Esecuzione
Competenti per l'applicazione e l'esecuzione degli atti di diritto dell'UE vincolanti per la Svizzera restano la Confederazione e i Cantoni. In materia di controllo e vigilanza della concorrenza nel quadro dell'Accordo sul trasporto aereo, invece, la competenza spetta alle istituzioni dell'UE, in particolare alla Commissione e alla Corte di giustizia dell'UE (Art. 11 paragrafo 1 dell'Accordo sul trasporto aereo).
Tecnica legislativa, particolare: Transposition du droit de l'UE: Outils documentaires et banques de données (francese, PDF), Aide-mémoire "Renvoi au droit de l'UE dans le droit suisse" (francese, PDF), Promemoria concernente le regole legistiche applicabili alle normative di Schengen/Dublino (PDF)