La réforme est une nécessité:
Il faut réformer d'urgence le gouvernement. En effet, les mutations qui transforment la société et l'Etat, mais aussi la rapidité à laquelle évolue la situation internationale obligent le Conseil fédéral à intervenir dans toujours plus de domaines et à faire preuve d'une grande capacité d'adaptation. La nécessité d'agir est dictée par les raisons suivantes:
La nouvelle loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration crée les conditions qui permettront de relever ces défis, d'une part au moyen de dispositions ayant des effets directs sur l'activité du collège gouvernemental, d'autre part par des mesures profitant indirectement au Conseil fédéral et à ses membres parce qu'elles leur permettront de consacrer davantage de temps aux activités gouvernementales. Parmi ces mesures, on relèvera en particulier l'amélioration de l'organisation et de la direction de l'administration fédérale, de même que la création de postes de secrétaires d'Etat.
Quels sont les objectifs de la réforme et de la nouvelle loi?
L'objectif premier de la réforme est de renforcer la fonction du gouvernement, mais aussi le Conseil fédéral en tant que collège gouvernemental. Le Conseil fédéral doit pouvoir en effet concentrer ses forces sur les décisions fondamentales en fixant les priorités essentielles de l'action de l'Etat. Il y va 'efficacité du gouvernement. Cette réforme donnera aux membres du Conseil fédéral les instruments modernes qui leur permettront de diriger leur département plus aisément tout en les déchargeant des tâches de direction subalternes. La nouvelle loi en est l'instrument.
Par qui cette nouvelle loi est-elle demandée et qui sert-elle?
Avec la nouvelle loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, le Conseil fédéral s'adresse aux citoyens pour une affaire qui le concerne au premier chef. Il va sans dire que cette nouvelle loi intéresse également les Chambres fédérales, car le pouvoir législatif doit pouvoir composer avec un pouvoir exécutif qui gouverne. Enfin, elle intéresse avant tout le citoyen, car le tout premier rôle d'un gouvernement est d'être au service du peuple.
Les principaux aspects de cette loi:
Un pays qui veut être gouverné doit se doter d'un gouvernement capable de gouverner. Et pour être capable de gouverner, un gouvernement doit disposer d'un soutien efficace qui lui permette de prendre toutes les décisions importantes au bon moment et en connaissance de cause. Il doit donc concentrer son action sur l'essentiel et disposer du temps nécessaire pour ce faire. La loi à laquelle nous avons affaire ici prévoit une série de mesures allant dans ce sens puisqu'elles aideront le Conseil fédéral et ses membres à se consacrer davantage aux activités gouvernementales importantes. Elle permettra:
Quels objectifs cherche-t-on à atteindre en réorganisant l'administration fédérale?
La nouvelle loi en question autorisera le Conseil fédéral à fixer lui-même la composition des départements et leur organisation interne, donc elle lui permettra de procéder plus facilement et plus rapidement aux adaptations nécessaires. En d'autres termes, le Conseil fédéral sera investi de la compétence d'organiser l'administration fédérale. Ce qui signifie qu'il pourra agir désormais de manière simple et autonome, sans plus devoir passer par de longs débats parlementaires, lorsque, par exemple, il voudra faire passer un office fédéral d'un département à un autre ou regrouper plusieurs offices en un groupement. Il a d'ores et déjà mis sur pied un groupe de travail qui examine comment rendre l'administration plus efficace, plus transparente, davantage axée sur les résultats et sur les besoins des citoyens. Il entend ainsi améliorer le système en supprimant les tâches accessoires, en éliminant tout ce qui fait double emploi, en redéfinissant les activités, en rationalisant les procédures, enfin en équilibrant la composition des départements. Il s'est fixé pour objectif une réduction de l'ordre de 5 pour cent des effectifs du personnel, ce qui devrait permettre d'économiser environ 240 millions de francs par an. On commencera à mettre en place la nouvelle organisation de l'administration fédérale au début de l'année 1997.
La modernisation de la direction de l'administration:
La nouvelle loi introduira un nouveau style de gestion et de direction. Elle accroîtra la souplesse des structures et des procédures, permettant à chaque conseiller fédéral de se doter des outils adaptés à ses besoins. Elle renforcera en outre l'autonomie et la responsabilité des groupements et des offices fédéraux et permettra de rationaliser le traitement des dossiers. Elle permettra enfin de simplifier, à bien des endroits, l'administration, qui y gagnera en efficacité. La fixation d'objectifs, la définition de mandats de prestations et la mise en pratique des principes de ce qu'on appelle la nouvelle gestion publique sont autant d'instruments qui dynamiseront les activités et la surveillance de l'administration.
Pourquoi ne pas simplement augmenter le nombre des conseillers fédéraux?
Le nombre des conseillers fédéraux est fixé par la constitution fédérale. Or, réformer la constitution aurait considérablement retardé la réforme. L'élaboration de la nouvelle loi, à elle seule, a déjà pris plusieurs années. En outre, les avis sont partagés sur la nécessité d'augmenter le nombre des conseillers fédéraux et si oui de combien, surtout à cause des graves répercussions que ce changement aurait sur le système collégial. D'autres modèles de gouvernement sont en discussion. Il ne faut toutefois pas s'attendre à obtenir des résultats dans un délai raisonnable. C'est ce qui a poussé le Conseil fédéral, devant la nécessité et l'urgence des changements, à opter pour une réforme en deux phases, estimant qu'il fallait tout d'abord épuiser toutes les possibilités offertes par la constitution fédérale - ce qu'il a fait en élaborant cette loi - avant de s'atteler aux réformes en profondeur. Un non du peuple au stade de cette première phase de la réforme ne pourrait que freiner et retarder les étapes suivantes.
Quels arguments le comité référendaire avance-t-il?
Les adversaires de cette loi critiquent la nomination des nouveaux secrétaires d'Etat. Ils dénoncent principalement ce qu'ils appellent le gonflement de l'administration fédérale et les coûts élevés qui en découleraient. Ils ont tort. Car la loi crée les conditions requises pour réaliser toute une série d'économies grâce à la réorganisation de l'administration fédérale, ce qui aura pour effet de raffermir ses structures. Sans le soutien des secrétaires d'Etat en question, le Conseil fédéral resterait dans l'impossibilité de se concentrer, comme il le voudrait, sur sa tâche principale, qui est d'assumer ses obligations gouvernementales. Le travail efficace et ciblé des membres du Conseil fédéral et des secrétaires d'Etat permettra de renforcer le collège gouvernemental et de garantir le bon fonctionnement des organes de l'Etat.
Examinons en détail les quelques points suivants:
L'importance des secrétaires d'Etat dans la réforme:
Les secrétaires d'Etat seront appelés à jouer un rôle capital en raison du soutien qu'ils apporteront aux conseillers fédéraux et des tâches qu'ils assumeront dans le cadre de la nouvelle gestion de l'administration. Ils seront les garants que le Conseil fédéral pourra tout d'abord mieux consacrer son temps aux affaires de l'Etat, donc mieux gouverner; ensuite, mieux gérer l'administration, et à moindres frais; enfin, mieux défendre les intérêts du pays - à l'étranger mais aussi en Suisse -, que cette défense soit assurée par leurs chefs (les conseillers fédéraux) ou par eux. Indépendamment de la question de l'ouverture de la Suisse - en particulier à l'Europe -, le Conseil fédéral, s'il veut défendre consciencieusement les intérêts de notre pays, est obligé de nouer et d'entretenir des contacts étroits par-delà les frontières.
Les secrétaires d'Etat seront des collaborateurs de premier plan, très proches des conseillers fédéraux, dont ils assumeront une partie des tâches de direction et dont ils seront aussi habilités à défendre les positions, en Suisse comme à l'étranger. De ce fait, ils viendront renforcer le collège gouvernemental, les conseillers fédéraux continuant à assumer pleinement la responsabilité politique. Ils agiront sur mandat du conseiller fédéral auquel ils seront subordonnés, contribuant par là même à élargir ce qu'on peut appeler l'équipe gouvernementale. Leur nomination ne provoquera donc pas de gonflement de l'appareil administratif. L'équipe gouvernementale ainsi constituée demeurera en effet une très petite équipe, comparée à celle de la plupart des autres pays.
Le profil des secrétaires d'Etat:
La nouvelle loi donne au Conseil fédéral la possibilité de nommer au maximum dix secrétaires d'Etat, lesquels seront chargés de seconder les membres du gouvernement pour leur permettre de se consacrer davantage aux tâches gouvernementales importantes. Ces secrétaires d'Etat exerceront principalement deux types de fonctions:
Par ailleurs, ils pourront se voir confier, dans des cas particuliers, en plus de tâches de direction, des tâches interdépartementales d'une importance particulière, voire être investis d'un mandat spécial, limité dans le temps dans la mesure du possible. Ces secrétaires d'Etat ne seront pas des fonctionnaires; ils auront un statut propre (à mi-chemin entre celui de fonctionnaire et celui de magistrat). Ils recevront leurs compétences et leurs mandats du chef de département auquel ils seront subordonnés et agiront en son nom. Ainsi, ils ne constitueront pas d'échelon hiérarchique supplémentaire. Ils pourront, avec voix consultative, assister aux séances du Conseil fédéral.
Le Conseil fédéral va-t-il « gonfler » les effectifs de l'administration fédérale en engageant des secrétaires d'Etat?
Prêter au Conseil fédéral une telle intention ne repose sur rien. A l'inverse, le Conseil fédéral a apporté plus d'une fois la preuve qu'il mettait tout en oeuvre pour rééquilibrer les finances de la Confédération dont on sait qu'elles se trouvent dans une situation critique. Il a en effet soumis aux Chambres divers trains de mesures d'assainissement qui leur proposaient toute une série d'économies urgentes. Lesquelles n'ont pas épargné l'administration fédérale puisque, ces dernières années, le DMF a entrepris de supprimer, à lui seul, 5000 emplois. Du reste, en réorganisant l'administration de la Confédération - c'est-à-dire en appliquant la loi dont il est question aujourd'hui -, le Conseil fédéral entend encore réduire de 5 pour cent les effectifs du personnel de la Confédération, ce qui permettra d'économiser chaque année environ 240 millions de francs supplémentaires. Il suffit de comparer ces 240 millions aux quelque 3 millions que coûteront chaque année les nouveaux secrétaires d'Etat pour voir qu'il est totalement faux de prétendre que le Conseil fédéral va renchérir le coût de l'administration fédérale en gonflant les effectifs du personnel de la Confédération. Il faut en outre relativiser ce que coûteront les secrétaires d'Etat en tenant compte du fait que cela permettra aux membres du Conseil fédéral de déléguer toute une série d'activités n'ayant souvent rien à voir avec leur véritable fonction, qui est celle de gouverner et pour laquelle ils ont besoin de toute leur énergie et de tout leur temps.
Les secrétaires d'Etat renforceront le gouvernement collégial:
En nommant de nouveaux secrétaires d'Etat, on éliminera un phénomène dénoncé à intervalles réguliers et que l'on peut qualifier de « départementalisation de la politique ». On entend par là le fait que, depuis des années, les membres du Conseil fédéral sont de plus en plus accaparés par la direction du département dont ils ont la responsabilité, ce qui n'a rien d'étonnant, vu la multiplication des tâches départementales dont ils sont chargés, à laquelle s'ajoute la complexité des tâches gouvernementales. La création de nouveaux postes de secrétaires d'Etat permettra donc de revenir dans la bonne direction: les membres du Conseil fédéral pourront déléguer à leurs secrétaires d'Etat la compétence de gérer un secteur de leur département et donc se consacrer davantage aux affaires supradépartementales et aux questions de stratégie politique.
La formule prévue par la loi empêchera en outre toute velléité de formation d'un gouvernement parallèle ou encore d'un gouvernement à deux niveaux. En effet, les nouveaux secrétaires d'Etat ne pourront être investis d'aucune des fonctions relevant du collège gouvernemental et ce, ni à titre individuel ni à titre collectif. Autrement dit, le Conseil fédéral et ses membres continueront à assumer l'entière responsabilité politique, le gouvernement étant le seul à pouvoir prendre des décisions gouvernementales. En outre, tout secrétaire d'Etat sera chargé d'un domaine bien défini et la somme des domaines qu'ils seront chargés de gérer à eux tous n'équivaudra pas à la somme des activités des sept départements. C'est le Conseil fédéral, et lui seul, qui continuera à tenir les rênes du pouvoir.
Le Conseil fédéral aura davantage de contacts avec la population:
Habilités à déléguer nombre de tâches aux secrétaires d'Etat, les membres du Conseil fédéral auront désormais plus de facilités pour s'acquitter des nombreuses obligations qui sont les leurs, étant donné que les institutions politiques, les associations, les médias et la population attendent d'eux toujours plus. Ils pourront dès lors intensifier ces contacts et surtout se consacrer davantage à la tâche importante qui est celle de la communication avec le public. Il n'y a par conséquent aucun risque que les membres du Conseil fédéral soient tenus à distance des citoyens par des secrétaires d'Etat qui feraient en quelque sorte écran. Au contraire, la marge de manoeuvre dont ils disposeront pour paraître en public s'en trouvera agrandie.
Que serait cette réforme sans les secrétaires d'Etat?
Les secrétaires d'Etat seconderont les membres du Conseil fédéral dans l'exercice de leurs fonctions de magistrat. Des tâches de ce type ne sauraient en effet être confiées à des fonctionnaires. Il sera possible, dans bien des domaines, d'établir une division du travail, qui ne pourra cependant être opérée sans modifier les instruments et les formes d'organisation dont on dispose actuellement: en qualité de chef d'une partie d'un département, les secrétaires d'Etat pourront en effet diriger des secteurs entiers au nom du conseiller fédéral auquel ils seront subordonnés et aider ce dernier à diriger le département. Les conseillers fédéraux continueront bien entendu d'assumer la responsabilité politique. Investis de fonctions de représentation étendues, les secrétaires d'Etat entraîneront un élargissement du pouvoir exécutif, qu'il est impossible d'obtenir en réformant l'administration sans réformer le gouvernement.
Structure et contenu de la loi:
Le titre premier fixe l'organisation du gouvernement et de l'administration fédérale; il énonce les principes qui régissent l'activité de l'un et de l'autre, notamment la responsabilité politique du Conseil fédéral.
Le titre deuxième traite du gouvernement, en premier lieu de ses fonctions (gouvernementales proprement dites, de direction de la phase préliminaire de la procédure législative, de direction de l'administration fédérale, d'exécution des actes normatifs, d'exercice de la juridiction administrative, d'information et de relations publiques); suivent des prescriptions sur ses tâches, notamment sur la préparation et le déroulement des séances du Conseil fédéral. La fin est consacrée au président de la Confédération, au chancelier de la Confédération et aux secrétaires d'Etat.
Le titre troisième traite en détail de l'administration fédérale et de sa direction; il renferme des dispositions sur l'organisation de l'administration (en particulier sur la compétence du Conseil fédéral en la matière); il introduit la notion de mandat de prestations, que le Conseil fédéral pourra confier à certains groupements ou offices, lesquels fonctionneront selon les principes de la nouvelle gestion publique.
Le titre quatrième règle les compétences, la planification et la coordination; il habilite le Conseil fédéral à attribuer le pouvoir de décision aux unités administratives et lui permet de déléguer les affaires de moindre importance aux départements, aux groupements ou aux offices; il règle les deux instruments que sont la planification et la coordination, sans lesquels un gouvernement ne saurait agir de manière cohérente.
Enfin, le titre cinquième contient des dispositions diverses et les dispositions finales. Parmi ces dernières, on remarquera celle qui précise que les postes de secrétaires d'Etat sont soumis au plafonnement des effectifs du personnel fédéral.
Figurent en annexe les modifications de diverses lois, notamment celles de la loi sur les rapports entre les conseils (rôle des secrétaires d'Etat au Parlement et agrément de l'Assemblée fédérale) et celles de la loi sur les finances de la Confédération (budgets globaux pour les unités administratives chargées d'un mandat de prestations; cf. la nouvelle gestion publique).
La nouvelle gestion publique:
Ce terme de nouvelle gestion publique (New Public Management en anglais) traduit les efforts qui sont entrepris depuis quelques années, en Suisse et à l'étranger (chez nous, depuis plus longtemps au niveau cantonal et communal) pour rendre compatibles diverses activités de l'administration avec la notion de marché. Les unités administratives offrant sur le marché un produit (par exemple l'Institut suisse de météorologie, qui établit les prévisions météorologiques) se verront confier un mandat de prestations assorti d'objectifs. Elles devront, en contrepartie, assumer une plus grande responsabilité mais pourront aussi déterminer elles-mêmes la manière dont elles entendent atteindre ces objectifs. A l'heure où les ressources des pouvoirs publics se font plus rares et où ceux-ci font état de déficits considérables, on s'efforcera de mieux cibler les prestations de l'administration, de rationaliser leur production, de faire en sorte qu'elles répondent mieux à la demande, en somme qu'elles coûtent moins cher et satisfassent davantage le public. Pour qu'il en soit ainsi, il est nécessaire d'assouplir les prescriptions régissant les budgets (création de budgets globaux) et le personnel (davantage de liberté, pour ces unités administratives, en matière d'engagement et d'affectation du personnel). La modification de la loi sur les finances de la Confédération y pourvoit dans le premier cas, celle de la loi instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales dans le second. Ces modifications figurent en annexe de la nouvelle loi.
Comparaison avec d'autres systèmes gouvernementaux:
Les membres du gouvernement suisse passent plus de temps à gouverner que leurs homologues étrangers. Dans les pays ayant un régime parlementaire, de nombreux accords sont préalablement conclus entre les partis au pouvoir et, en plus, le chef du gouvernement dispose de pouvoirs de décision étendus (fonction d'arbitrage). En Suisse, toute décision doit faire l'objet d'une préparation minutieuse par chacun des membres du Conseil fédéral avant d'être prise par le collège, selon une procédure laborieuse de recherche du consensus (système collégial). D'autres particularités du système institutionnel suisse compliquent la situation: ne pouvant s'appuyer sur une coalition majoritaire au Parlement, le gouvernement doit à chaque fois tenter de rassembler une majorité autour de ses projets. En plus, la démocratie directe et ce qu'elle implique, notamment le risque du référendum, fait que le gouvernement doit peser soigneusement toutes ses décisions, ne pouvant se contenter d'une procédure sommaire, et les défendre jusqu'à la votation populaire, si votation populaire il y a. Or, pour remplir toutes ces tâches et pour exercer toutes les autres fonctions, ce qui doit être fait au niveau ministériel, la Suisse ne dispose que de sept personnes.
Taille du gouvernement d'autres pays européens:
| France (1996) | chef du gouvernement, 16 ministres et 11 ministres délégués |
| Italie (1996) | chef du gouvernement et 19 ministres |
| Allemagne (1996) | chef du gouvernement et 17 ministres |
| Autriche (1996) | chef du gouvernement et 14 ministres |
| Espagne (1995) | chef du gouvernement et 16 ministres |
| Portugal (1996) | chef du gouvernement, 15 ministres et 1 ministre délégué |
| Grande-Bretagne (1996) | chef du gouvernement et 22 « members of the Cabinet » |
| Irlande (1996) | chef du gouvernement et 14 ministres |
| Belgique (1996) | chef du gouvernement et 14 ministres |
| Pays-Bas (1996) | chef du gouvernement et 13 ministres |
| Danemark (1996) | chef du gouvernement et 19 ministres |
| Norvège (1996) | chef du gouvernement et 18 ministres |
| Suède (1996) | chef du gouvernement, 13 ministres et 8 ministres sans portefeuille |
| Finlande (1996) | chef du gouvernement et 17 ministres |