Recueil de textes juridiques sur les accords bilatéraux
Le droit de l'Union européenne et la Suisse
1. Le droit de l'Union européenne
- Les sources de droit
L'Union européenne (UE) distingue le droit primaire du droit dérivé.
Le droit primaire constitue le fondement de l'Union européenne. Il comprend les traités négociés entre les Etats membres, en particulier les traités constitutifs, par exemple le Traité sur l'Union européenne (TUE) ou encore les traités d'adhésion ou de modification.
Le droit dérivé se fonde sur le droit primaire. Il est édicté par les organes de l'UE (en particulier la Commission, le Conseil, le Parlement) selon les normes de compétence prévues par le droit primaire. Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE; anciennement: le Traité instituant la Communauté européenne [TCE], art. 249ss.) prévoit dans les art. 288ss. quatre types d'actes: le règlement, la directive, la décision et la recommandation ou l'avis (cf. ci-dessous). Les renvois au droit de l'UE contenus dans les Accords bilatéraux se rapportent essentiellement au droit dérivé.
- Les actes législatifs
Règlement: Le règlement est comparable à une loi fédérale suisse. Il contient des règles de droit (générales et-abstraites) et peut s'appliquer à un nombre indéterminé de cas et de personnes. Dès son entrée en vigueur, il est directement/immédiatement applicable dans tous les Etats membres de l'UE, sans que ceux-ci doivent prendre de mesures de transposition. Le règlement prime le droit national, c'est-à-dire que si une disposition du droit national contredit le règlement, elle ne peut plus être appliquée. Les citoyens de l'UE peuvent directement invoquer un règlement devant un tribunal (en particulier devant un tribunal national).
Directive: La directive s'adresse aux Etats membres de l'UE. Elle décrit un objectif que les Etats doivent impérativement atteindre. Les Etats membres disposent d'une certaine marge d'appréciation dans la mise en œuvre d'une directive. Ils ont le choix des moyens pour parvenir au résultat prévu. Souvent, ils modifient, édictent ou abrogent des dispositions de droit national, mais d'autres moyens sont également envisageables. En principe, les citoyens de l'UE ne peuvent pas invoquer directement une directive devant un tribunal, mais doivent se baser sur les dispositions du droit national qui mettent en œuvre la directive.
Décision: La décision s'adresse soit à une personne soit à un Etat membre. Elle fixe des droits et des devoirs uniquement au destinataire: lorsqu'une décision s'adresse à un Etat membre, seul ce dernier est lié par l'obligation de la mettre en œuvre.
Recommandation/avis: Les recommandations et les avis s'adressent aux personnes ou aux Etats membres, mais sans avoir de caractère contraignant. Ils proposent un comportement donné aux Etats ou aux personnes, sans pour autant le leur imposer.
- La procédure législative
L'UE connaît plusieurs procédures différentes pour l'élaboration du droit dérivé. Le TFUE détermine quelle procédure s'applique à quel moment. En principe, les trois organes impliqués sont la Commission, le Conseil et le Parlement.
A. Actes législatifs
En principe, l'adoption d'actes législatifs de l'UE se déroule comme suit:
- Proposition de la Commission
- Participation du Parlement, à différents degrés:
- aucune participation
- consultation
- avis conforme
- codécision (procédure législative ordinaire)
- Consultation des organes consultatifs
- Décision du Conseil
Les différentes formes de participation du Parlement constitue donc la différence majeure entre les différentes procédures législatives.
La Commission européenne a généralement le droit exclusif d'initiative. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne peuvent inviter la Commission européenne à faire des propositions. Les citoyens membres d'un pays de l'Union peuvent également faire une telle demande par le biais d'une initiative (civique).
Selon le TFUE, les procédures législatives suivantes sont possibles:
Procédure législative ordinaire
La procédure législative ordinaire (art. 294 TFUE; anciennement appelé procédure de codécision; code COD) est le mode décisionnel le plus courant. Dans cette procédure, le Parlement ne se contente plus de donner son avis, il intervient activement dans le processus législatif communautaire en ayant la possibilité de modifier le texte soumis à l'examen des organes législatifs de la commission. La procédure comprend deux phases (lecture) au Conseil et au Parlement. En cas de désaccord, le texte est soumis à un comité de conciliation composé d’un nombre égal de représentants du Conseil et du Parlement (procédure de conciliation).
Procédures législatives spéciales
Les procédures législatives spéciales affectent encore un certain nombre de bases juridiques. Selon l'art. 289 TFUE, le Conseil de l'UE adopte les lois après approbation ou consultation du Parlement, ou, inversement, le Parlement adopte les lois après approbation du Conseil.
– Procédure de consultation (CNS)
La procédure de consultation (Code CNS) est désormais appliquée que dans des cas qui ne sont pas expressément soumis à la procédure de l'avis conforme ou à la procédure ordinaire. C'était anciennement la procédure ordinaire dans la CE.
Dans ce type de procédure, l'avis du Parlement est obligatoire mais non contraignant, en effet, le Conseil peut adopter l'acte même si l'avis n'est pas conforme. La proposition de la Commission est transmise au Parlement par le Conseil, le Parlement exprime un avis et peut apporter des modifications, la Commission réexamine la proposition et peut la changer en fonction de l'avis du Parlement, du Comité des régions et du Comité économique et social. Le Conseil adopte alors l'acte, en général à l'unanimité. Le Conseil peut modifier la proposition de la Commission par une décision unanime.
– Procédure de l'avis conforme (AVC)
La procédure de l'avis conforme (Code AVC) a été introduite par l'Acte unique et offre au Parlement la possibilité d'exprimer son accord ou son désaccord sur l'approbation de certains actes du Conseil. Le Parlement ne peut cependant pas modifier la proposition. Après l'accord du Parlement, le Conseil décide d'approuver la proposition à la majorité qualifiée ou sur demande expresse à l'unanimité. Le Conseil peut toutefois modifier la proposition de la Commission par une décision unanime.
– Ancienne procédure: procédure de coopération (SYN)
La procédure de coopération (Code SYN, réglementée en dernier lieu par l'art. 252 du traité CE), introduite par l'Acte unique européen, a donné pour la première fois au Parlement européen la possibilité de participer au processus législatif. Le Parlement peut apporter des modifications à la position commune du Conseil, mais, contrairement à la procédure de codécision, la décision finale appartient au Conseil seul.
B. Actes communautaires non contraignants
Actes délégués
Le Conseil et le Parlement peuvent par un acte législatif autoriser la Commission à émettre des actes délégués (art. 290 TFUE). Avec les actes délégués, la Commission peut compléter ou modifier les éléments non essentiels de l'acte de base.
Le Conseil et / ou le Parlement conservent le droit de révoquer la délégation ou de s'opposer à par une décision à l'acte de la Commission, avant qu'il n'entre en vigueur.
Actes d'exécution
En principe, il appartient aux Etats membres de veiller à la mise en œuvre des actes législatifs par l'adoption de règlements d'application. En vertu de l'article 291 TFUE, la Commission ou dans des cas spécifiques le Conseil, sont autorisés à adopter la législation d'application.
Actes juridiques en vertu des traités
Conformément aux dispositions pertinentes des traités, les institutions de l'UE adoptent des actes législatifs. Ces institutions adoptent également conjointement des actes non législatifs. Ceci s'applique également aux modifications des traités.
Vous trouverez de plus amples informations concernant l'UE sur le site internet de l'UE et sur celui de la Direction des affaires européennes (DAE).
2. Le droit de l'UE en Suisse
- Nature juridique des Accords bilatéraux
Les Accords bilatéraux I de 1999 ont par la suite permis de développer le cadre au-delà du simple échange de marchandises. La nature de la coopération entre la Suisse et l’UE s’est encore développée davantage avec les Accords bilatéraux II de 2004. Alors que les Accords bilatéraux I représent essentiellement des traités classiques dôuverture réciproque des marchés, les Accords bilatéraux II vont au-delàde ce cadre en traitant de questions politiques comme la sécurité intérieure, l’asile, l’environnement ou la culture.
- Accords bilatéraux et renvois aux actes de droit de l'UE qu'ils contiennent
On distingue les dispositions matérielles contenues dans les Accords bilatéraux des actes de droit de l'UE cités dans ces accords. Les accords en eux-mêmes constituent des traités internationaux entre la Suisse et l'UE (dans le cadre de la libre circulation des personnes, les Etats membres sont, de surcroît, parties à l'accord). Il s'agit de droit international public au sens strict du terme, qui doit être interprété, appliqué et éventuellement modifié selon les règles générales du droit international public. En revanche, les actes de droit de l'UE mentionnés dans les accords sont créés par les organes de l'UE. Pour la Suisse, ils ne sont devenus pertinents que parce qu'ils sont cités dans les Accords bilatéraux. Le présent registre se propose essentiellement de lister les actes de droit de l'UE cités dans les Accords bilatéraux, et non d'insister sur les dispositions matérielles des accords en eux-mêmes.
- Principe d'équivalence de la législation
Les Accords bilatéraux se basent essentiellement sur le principe de l'équivalence de la législation des parties contractantes. Celles-ci doivent avoir des lois non pas identiques, mais compatibles dans leur effet et leur portée. Dans les Accords bilatéraux, on a donc intégré les actes mutuellement reconnus par les parties comme étant équivalents. Le principe d'équivalence des différentes législations conduit de la sorte à un rapprochement, qui n'est cependant jamais parfaitement uniforme, du cadre juridique. En Suisse, nombre de lois et d'ordonnances ont été modifiées, édictées ou abrogées dans l'optique de ce rapprochement, soit avant l'entrée en vigueur des Accords bilatéraux, soit au même moment.
L'Accord sur le transport aérien, qui vise une intégration partielle et doit conduire à une harmonisation du droit, s'écarte du principe d'équivalence de la législation. L'application des actes de droit de l'UE cités dans les accords sont étendus à la Suisse. Le droit suisse, lui, est applicable simplement dans les situations purement internes.
- Enumération du droit de l'UE pertinent pour la Suisse
Les actes de droit de l'UE sont pertinents pour le droit suisse uniquement dans la mesure où ils sont mentionnés comme tels dans les Accords bilatéraux. Il est donc indispensable de déterminer aussi précisément que possible les actes de droit de l'UE qui concernent la Suisse. Il ne suffit donc pas que seul l'acte de base soit cité dans l'accord, mais il faut en outre que les modifications correspondantes concernant la Suisse soient clairement définies. Les Accords bilatéraux répondent à cette exigence soit en énumérant de manière explicite l'ensemble des modifications qui portent sur un acte de base et intéressent la Suisse, soit en ajoutant la mention «modifié en dernier lieu par» en citant précisément le dernier acte modificateur concernant les relations Suisse-UE.
Dans l'annexe 1 de l'Accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de l'UE, dans les paragraphes sur les dispositions législatives, réglementaires et administratives de la Communauté resp. de l'Union se référant à l'art. 1, al. 1, de l'accord, on lira la mention «et modifications ultérieures». Il s'agit là de renvois dynamiques au droit communautaire. Dans de tels cas, les opérateurs économiques suisses souhaitant exporter des produits dans l'UE bénéficieront de procédures facilitées s'ils attestent que leurs produits tiennent compte aussi de toutes les modifications ultérieures des actes de droit de l'UE concernant ces produits. Ce processus dynamique se limite à certains domaines de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce et correspond aux intérêts des exportateurs suisses.
- Modification et abrogation d'actes de droit de l'UE par l'UE et leurs effets sur la Suisse
Le principe de reconnaissance de l'équivalence en matière législative garantit l'autonomie législative des parties aux accords. De plus, les Accords bilatéraux qui s'appuient sur ce principe constituent un ensemble de normes législatives statiques. Ceci implique que l'UE demeure libre de modifier ou d'abroger les actes qu'elle a édictés et qui sont cités dans les Accords bilatéraux, mais aussi que la Suisse n'est pas obligée de s'adapter automatiquement à ces modifications. Pour la Suisse, les actes de droit de l'UE ne sont pertinents que dans l'exacte mesure où ils interviennent dans les accords. Par conséquent, une modification ou une abrogation ultérieure de ces actes par l'UE n'est déterminante pour la Suisse que si elle est entérinée par une décision du comité mixte compétent ou que l'on procède à une modification formelle de l'accord par voie de traité. Quelques parties de l'accord sur la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation de la conformité constituent l'exception à cette règle (voir plus haut).
- Comités mixtes et leur importance pour le droit de l'UE concernant la Suisse
Les Accords bilatéraux conclus entre la Suisse et l'UE (en particulier les Accords «bilatéraux I et II») sont en principe gérés par un comité mixte. Chaque accord institue en principe son propre comité mixte, composé de manière paritaire de représentants des parties contractantes et qui agit d'un commun accord sur la base des tâches qui lui sont attribuées par l’accord et son règlement intérieur. Font exception à cette règle l'Accord sur la fiscalité de l'épargne et l'Accord sur la suppression de la double imposition des pensions de fonctionnaires retraités domiciliés en Suisse, qui sont gérés directement par les autorités compétentes des parties contractantes. Il faut noter que l'Accord relatif aux échanges de produits agricoles institue deux comités mixtes: le comité mixte «Agriculture» et le comité mixte «Vétérinaire» alors que l'Accord de coopération scientifique est géré par le comité mixte de l'Accord-cadre de coopération scientifique et technique de 1986 (RS 0.420.518).
Rôle et fonctionnement des comités mixtes
L'étendue précise des compétences des comités mixtes est fixée dans chaque accord. Chargés de veiller au bon fonctionnement des accords, les comités mixtes facilitent les échanges d'informations et de points de vue entre les parties contractantes. Ils s’efforcent également de résoudre les différends qui pourraient survenir entre les parties contractantes.
Le bon fonctionnement des accords implique que les parties contractantes se prononcent sur la question de savoir si un développement du droit des parties contractantes doit conduire à une adaptation des accords. Les décisions des comités mixtes déterminent notamment dans quelle mesure la modification, l'entrée en vigueur voire l'abrogation d'actes juridiques de l’UE pertinents pour les relations entre la Suisse et l’UE affectent les accords concernés.
Les comités mixtes sont en règle générale habilités à modifier les annexes et les appendices des accords, dont le contenu est généralement de nature technique. Ils adoptent leurs décisions, pour autant, voire sous réserve que les procédures internes des parties contractantes aient été accomplies. Comme le message relatif aux «Accords bilatéraux I» (FF 1999 5440, ad point 148.3 p. 5468) l'a souligné, il s'agit pour la Suisse d'une délégation de compétence au Conseil fédéral, approuvée par l'Assemblée fédérale lors de l’approbation de l’accord concerné. La question de savoir si le Conseil fédéral est compétent pour prendre une décision au sein du comité mixte est examinée à chaque fois, en tenant compte du contenu matériel de ladite décision.
Les décisions des comités mixtes (et notamment les décisions de reprise d’un nouvel acte juridique de l’UE) doivent être prises d'un commun accord entre les parties contractantes (unanimité) et sont approuvées et mises en œuvre par ces dernières selon leurs propres règles. Elles sont en principe publiées au Journal officiel de l'Union européenne auquel renvoie le présent registre. La publication des décisions des comités mixtes au Recueil officiel du droit fédéral (RO) ainsi qu'au Recueil systématique du droit fédéral (RS) est régie par la Loi sur les publications officielles (LPubl, art. 3 et 11, RS 170.512).
Il ne suffit donc pas de consulter les textes originaux des Accords bilatéraux pour connaître le droit de l’UE pertinent pour la Suisse: il convient également de consulter soit les dernières versions des accords, telles que publiées au RS, dans lesquelles les éventuelles modifications ont été intégrées, soit les décisions des comités mixtes. Il peut arriver que les modifications d'un acte juridique soient entrées en vigueur au sein de l’UE, mais ne soient pas encore applicables aux relations Suisse-UE. A l'inverse, un acte qui n'est plus en vigueur dans l’UE peut être encore applicable dans le cadre des relations Suisse-UE. Le droit de l’UE applicable dans les relations entre la Suisse et l’UE peut donc diverger de celui en vigueur au sein même de l’UE.
Les «comités mixtes» dans le cadre des Accords d’association à Schengen et Dublin
L’Accord d’association à Schengen (AAS) et l’Accord d’association à Dublin (AAD) sont également régis par un comité mixte, qui exerce les fonctions «traditionnelles» d’un comité mixte, à savoir veiller au bon fonctionnement de l’accord (échange d’informations, règlement des différends, etc.). Toutefois, à la différence des autres accords «bilatéraux», ces comités mixtes ne sont pas habilités à décider de la reprise des nouveaux actes de l’UE. Dans ce contexte, les Accords d’association à Schengen et à Dublin instaurent une procédure particulière. Conformément à ces accords, la Suisse participe, au sein des comités assistant la Commission et des groupes de travail du Conseil, au processus décisionnel de l’UE – mais sans droit de vote – lorsqu’un nouveau développement de l’acquis de Schengen/Dublin fait l’objet de délibérations au sein de l'UE. Dans ce cas, les représentants de la Suisse et des autres Etats associés participent («decision shaping») à l’élaboration des nouveaux actes juridiques au sein de ces groupes et comités qui siègent alors en leur formation «comité mixte».
Les groupes de travail du Conseil se réunissent à différents niveaux: experts, hauts fonctionnaires et ministres. En ce qui concerne Schengen, il existe environ 15 groupes de travail au niveau des experts, qui se réunissent en règle générale une fois par mois et qui sont chargés d'entamer les discussions relatives aux développements de l'acquis de Schengen. Le dossier est ensuite transmis aux hauts fonctionnaires (CATS, SCIFA) et aux ambassadeurs (COREPER), qui se réunissent régulièrement. La décision finale est prise par les ministres réunis dans le Conseil JAI, dans lequel la Suisse n'a également pas de droit de vote.
Une fois adoptés au sein de l’UE, les actes juridiques constituant un développement de l'acquis de Schengen ou de Dublin sont notifiés à la Suisse. Leur reprise se fait par le biais d’un échange de notes qui forme, du point de vue de la Suisse, un accord de droit international. Selon le contenu de l’acte juridique à reprendre, le Conseil fédéral ou le Parlement est responsable de l’approbation de cet accord, et le cas échéant, le peuple peut être appelé à se prononcer dans le cadre d’un référendum facultatif (cf. message «Accords bilatéraux II», FF 2004 5593, ad point 2.6.7.4 p. 5753).
- Application en Suisse d'actes de droit de l'UE
L'application des actes de droit de l'UE mentionnés dans les Accords bilatéraux suit les règles générales relatives à l'applicabilité du droit international public en Suisse. Ainsi, les dispositions de droit de l'UE sont d'effet direct en Suisse à condition qu'elles soient formulées de manière suffisamment précise et claire pour constituer le fondement d'une décision dans un cas particulier. Les dispositions des règlements de l'UE correspondent généralement à ce principe. Il en va autrement des dispositions des directives qui doivent faire l'objet de décisions de transposition sur le plan interne, y compris au sein de l'UE. Dans la perspective de la mise en œuvre des Accords bilatéraux, la Suisse a également adapté une partie de son droit interne (parfois, pour des raisons de simplification, en renvoyant simplement aux actes de droit de l'UE pertinents). Pour cette raison, et conformément au principe d'équivalence de la législation, le droit suisse continuera de s'appliquer. Dans les domaines concernés par les Accords bilatéraux, il ne suffit souvent pas de se fonder sur les actes de droit de l'UE cités dans le registre pour résoudre un problème, mais il faut évidemment consulter le droit suisse (droit fédéral et droit cantonal).
- Exécution
En Suisse, les organes compétents pour la mise en œuvre et l'exécution des actes de droit de l'UE ayant un caractère obligatoire demeurent la Confédération et les cantons. Par contre, dans le cadre de l'Accord sur le transport aérien, la compétence de la surveillance et du contrôle du respect du droit de la concurrence appartient aux institutions de l'Union, notamment la Commission et la Cour de justice de l'UE (art. 11, al. 1, Accord sur le transport aérien).
Transposition du droit de l'UE
Technique législative, notamment: Transposition du droit de l'UE: Outils documentaires et banques de données (PDF), Aide-mémoire "Renvoi au droit de l'UE dans le droit suisse" (PDF), Aide-mémoire Règles de technique législative relatives à Schengen/Dublin (PDF)