Eine Regierungsreform ist dringend notwendig. Die sich immer schneller wandelnden Verhältnisse in Staat und Gesellschaft sowie die rasanten Entwicklungen auf internationaler Ebene verlangen vom Bundesrat einen verstärkten Einsatz und zugleich eine grössere Anpassungsfähigkeit. Handlungsbedarf besteht vor allem aus folgenden Gründen:
Das neue Gesetz schafft die Voraussetzung zur Bewältigung dieser Herausforderungen, und zwar einerseits durch Vorkehrungen, die sich direkt auf die Tätigkeit des Kollegiums auswirken, und andererseits durch mittelbare Massnahmen zugunsten des Bundesrates und seiner Mitglieder, welche bewirken, dass mehr Zeit für die Kollegiumsarbeit gewonnen werden kann. Dazu gehören insbesondere die Verbesserung von Organisation und Führung der Verwaltung sowie der Einsatz von Staatssekretärinnen und Staatssekretären.
Oberstes Ziel der Reform ist die Stärkung der Regierungsfunktion und des Bundesratskollegiums. Der Bundesrat muss sich auf die wesentlichen Entscheide konzentrieren und im staatlichen Handeln stärker Prioritäten setzen können. Die Effizienz der Regierung muss erhöht werden. Diese Reform soll für die Departementsvorsteherinnen und Departementsvorsteher jene Instrumenten schaffen, die eine klare Führung von oben her ermöglichen und sie gleichzeitig von untergeordneten Führungsaufgaben entlasten. Das neue Gesetz schafft die Voraussetzungen dazu.
Mit dem neuen Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz wendet sich der Bundesrat gewissermassen in eigener Sache an die Stimmberechtigten. Aber nicht nur er, sondern ebenso die Eidgenössischen Räte sind an der Vorlage interessiert, denn als gesetzgebende Behörde sind sie auf eine leistungsfähige Regierung als Partnerin angewiesen. Das grösste Interesse an diesen Neuerungen müsste schliesslich die Bevölkerung selber mit ihrem Anspruch auf eine gut funktionierende Regierung haben.
Grundlage für eine erfolgreiche Staatstätigkeit ist eine starke Regierung. Sie benötigt dafür wirksame Unterstützung, die es ihr ermöglicht, alle wichtigen Entscheide sachkundig und zeitgerecht zu fassen. Die Regierung soll sich auf das Wesentliche konzentrieren und dafür die notwendige Zeit aufbringen können. Das Gesetz hält eine Reihe von Massnahmen zur Unterstützung des Bundesrates und seiner Mitglieder bereit, damit sie sich vermehrt den wichtigen Regierungsaufgaben widmen können:
Das Gesetz ermächtigt den Bundesrat, künftig die Zusammensetzung der Departemente und ihre innere Organisation selber zu bestimmen und sie jeweils leichter und schneller neuen Gegebenheiten anzupassen: Er erhält die Organisationskompetenz. Was bis anhin mit teilweise aufwendigen Beratungen in beiden Parlamentskammern verbunden war, kann der Bundesrat künftig selbständig und einfach erledigen. In diesem Sinne hat er bereits eine Projektorganisation ins Leben gerufen, mit dem Ziel, eine effiziente, bürgernahe, transparente und wirkungsorientierte Verwaltung zu schaffen. Er will damit Verbesserungen erreichen, die zur Eliminierung verzichtbarer Aufgaben, zur Ausmerzung von Doppelspurigkeiten, zu zweckmässigeren Aufgabenwahrnehmungen, zu rationelleren Abläufen und schliesslich auch zu ausgeglichener zusammengesetzten Departementen führen. Er verfolgt damit Personaleinsparungen in der Höhe von 5 %, was zu einer Reduktion der Personalausgaben von Fr. 240 Mio. pro Jahr führen soll. Mit der Umsetzung der neuen Organisation der Bundesverwaltung soll auf den 1. Januar 1997 begonnen werden.
Das Gesetz will einen neuen Verwaltungs- und Führungsstil einführen. Es bringt eine gesteigerte Flexibilität in die Strukturen und Abläufe und ermöglicht es so jedem Mitglied des Bundesrates, die seinen Bedürfnissen angepassten Führungs- und Arbeitsinstrumente einzurichten. Es stärkt ferner die Selbständigkeit und Verantwortlichkeit der Gruppen und Ämter und ermöglicht eine rationellere Geschäftserledigung. An manchen Stellen wird die Verwaltungsorganisation einfacher und straffer. Mit dem Führen durch Zielsetzung, mit Leistungsaufträgen und dem Einsatz des New Public Management werden das Verwaltungshandeln und seine Aufsicht optimiert.
Die Zahl der Mitglieder des Bundesrates ist in der Verfassung festgeschrieben. Eine Revision der Bundesverfassung hätte den Reformprozess erheblich verlängert. Bereits der hier vorgeschlagene Erlass eines neuen Gesetzes brauchte etliche Jahre. Zudem ist umstritten, ob und um wieviele Mitglieder der Bundesrat ergänzt werden soll, vor allem wegen der einschneidenden Auswirkungen auf unser Kollegialsystem. Daneben befinden sich andere Regierungsmodelle in der Diskussion. Ein Ergebnis innert nützlicher Frist wäre nicht zu erwarten gewesen. Dies hat den Bundesrat bewogen, angesichts der Notwendigkeit und Dringlichkeit von Verbesserungen ein zweiphasiges Vorgehen einzuschlagen und zunächst - mit dem hier zur Abstimmung stehenden Gesetz - den geltenden Verfassungsrahmen auszuschöpfen. Im nächsten Schritt soll anschliessend die Frage tiefgreifenderer Reformen an die Hand genommen werden. Ein Nein bereits zur ersten Erneuerungsphase würde die weiteren Reformschritte bremsen.
Die Gegner des Gesetzes kritisieren die Schaffung der neuen Staatssekretärenfunktion. Sie beanstanden hauptsächlich die angebliche Aufblähung der Bundesverwaltung sowie die hohen Kosten. Beides ist nicht richtig. Das Gesetz selbst schafft die Voraussetzung für ein Vielfaches an Einsparungen durch die Reorganisation der Bundesverwaltung. Diese führt zu einer Straffung der Strukturen. Ohne den neuartigen Staatssekretäreneinsatz könnte sich der Bundesrat weiterhin nicht im gewünschten Mass auf seine Hauptfunktion, die Wahrnehmung der Regierungsobliegenheiten, konzentrieren. Der effiziente und zweckgerichtete Einsatz der Bundesratsmitglieder und der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre führt zu einer Stärkung der Kollegialregierung und gewährleistet funktionstüchtige Staatsorgane.
Im einzelnen sei auf folgende Punkte hingewiesen:
Die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre spielen bei der Unterstützung des Bundesrates sowie bei der neuen Verwaltungsführung eine entscheidende Rolle. Sie sind die Garanten dafür, dass der Bundesrat seine Zeit zweckmässiger einsetzen und effizienter regieren kann, dass er die Verwaltung besser und mit weniger Aufwand führt und dass er gegenüber dem Ausland wie auch im Innern die Interessen der Schweiz - sei es durch ihn selber oder durch Staatssekretärinnen und Staatssekretäre - besser wahrnehmen kann. Unabhängig von der Frage der Öffnung der Schweiz gegenüber dem Ausland oder ihrer Haltung zu Europa muss der Bundesrat intensive und ausgebaute Kontakte über die Grenzen hinweg pflegen, wenn er die Interessen unseres Landes gewissenhaft verteidigen will.
Die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre sind herausragende enge Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der politischen Verantwortungsträger, sie übernehmen von ihnen Führungsaufgaben und sind auch legitimiert, deren Positionen im In- und Ausland zu vertreten. Sie stärken auf diese Weise das Kollegium, wobei für die Politik des Bundesrates seine Mitglieder voll verantwortlich bleiben. Die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre handeln in Vertretung ihrer Departementsvorsteherinnen und Departementsvorsteher und leisten damit einen Beitrag zum Ausbau der "Regierungsmannschaft". Sie bewirken deshalb keine Aufblähung des Verwaltungsapparates. Eine solchermassen vergrösserte "Regierungsmannschaft" ist immer noch sehr klein im Vergleich zu den meisten anderen Ländern.
Zur Unterstützung der Mitglieder des Bundesrates, damit sie sich vermehrt den wichtigen Regierungsaufgaben widmen können, sieht das Gesetz den Einsatz von maximal zehn Staatssekretärinnen und Staatssekretären vor. Folgende zwei Hauptfunktionen nehmen sie wahr:
Daneben können sie auch mit departementsübergreifenden Aufgaben von besonderer Tragweite betraut werden, und zwar zusätzlich zu ihren Führungsfunktionen, in besonderen Fällen auch als einzige Aufgabe und möglicherweise befristet bis zur Erfüllung eines Sonderauftrags. Die neuen Funktionsträger sind nicht beamtet, sondern haben einen eigenen Status (zwischen Magistrats- und Beamtencharakter). Sie erhalten ihre Aufgaben und Kompetenzen abgeleitet von ihren Departementsvorsteherinnen und Departementsvorstehern und in deren Vertretung. Deshalb bilden sie keine eigentliche neue Hierarchiestufe. Sie können mit beratender Stimme an den Sitzungen des Bundesrates teilnehmen.
Es entbehrt jeder sachlichen Grundlage, dem Bundesrat eine derartige Absicht vorwerfen zu wollen. Der Bundesrat selber hat mehrfach die klarsten Beweise geliefert, dass er angesichts der dramatischen Finanzsituation alles daran setzt, die Bundesfinanzen wieder in Ordnung zu bringen. Erinnert sei nur an die verschiedenen Sanierungspakete, mit welchen er der Bundesversammlung dringliche Finanzeinsparungen vorgeschlagen hat. Diese Sparanstrengungen machen auch vor der Bundesverwaltung nicht halt. So hat das EMD in den letzten Jahren den Abbau von 5000 Stellen in die Wege geleitet. Und mit der Reorganisation der Bundesverwaltung, die gestützt auf das RVOG durchgeführt werden soll, will der Bundesrat weitere 5 % Personaleinsparungen erzielen. Dies führt zu jährlichen Finanzeinsparungen von 240 Mio. Franken. Der Vorwurf der Aufblähung und Verteuerung der Verwaltung - der Bundesrat rechnet mit rund 3 Mio. Franken Zusatzkosten als Folge der Einführung der neuen Staatssekretäreninstitution - ist daher sachlich falsch. Diese Zusatzkosten relativieren sich weiter, wenn man in die Erwägungen mit einbezieht, dass die Mitglieder des Bundesrates künftig ihre eigene Arbeitskraft nicht mehr für teilweise unangebrachten Beschäftigungen aufwenden müssen, sondern dass sie ihre Zeit in einer der staatspolitischen Funktion angemessenen Weise einsetzen können.
Der immer wieder beklagten Departementalisierung der Politik kann mit der Einsetzung von Staatssekretärinnen und Staatssekretären wirksam begegnet werden. Die einleitend diagnostizierte grosse Belastung der Mitglieder des Bundesrates bei der Führung ihrer Departemente und der Abwicklung der departementalen Geschäfte, verbunden mit der zunehmenden Komplexität der staatlichen Aufgaben schlechthin, hat die Gewichte im Laufe der Zeit zugunsten der Departementsarbeit verschoben. Mit der neuen Staatssekretäreninstitution wird "Gegensteuer" gegeben. Die Mitglieder des Bundesrates können operative Bereiche delegieren und sich wieder vermehrt departementsübergreifenden und auf der strategischen Ebene liegenden Fragestellungen widmen.
Die vom Gesetz gewählte Lösung verhindert ferner, dass sich Ansätze einer Nebenregierung oder einer zweistufigen Regierung bilden können. Weder einzeln noch in ihrer Gesamtheit können die neuen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre Funktionen des Regierungskollegiums übernehmen. Der Bundesrat und seine Mitglieder tragen weiterhin die volle politische Verantwortung. Regierungsbeschlüsse fasst ausschliesslich der Bundesrat. Jede Staatssekretärin und jeder Staatssekretär hat zudem nur einen bestimmten Aufgabenbereich zu betreuen. Und selbst wenn man alle diese Bereiche zusammenfügt, ist nicht die gesamte Breite der Departementstätigkeiten abgedeckt. Erst auf Bundesratsstufe laufen alle Fäden zusammen.
Dank den vielfältigen Vertretungsmöglichkeiten für Staatssekretärinnen und Staatssekretäre wird es künftig leichter sein, der auf jedem Bundesratsmitglied lastenden Zahl von Verpflichtungen nachzukommen sowie der zunehmenden Beanspruchung durch die Öffentlichkeit, durch Institutionen und Verbände sowie durch die Bevölkerung gerecht zu werden. Die neue Institution ermöglicht eine Intensivierung dieser Kontakte und vor allem eine bessere und zweckgerichtetere Aufteilung der zentralen Aufgabe der Kommunikation mit der Öffentlichkeit. Die Gefahr einer Entfremdung der Mitglieder des Bundesrates infolge übermässiger Abschirmung durch ihre Vertreter besteht nicht. Im Gegenteil wird der Spielraum für ihre Auftritte erhöht.
Die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre unterstützen die Mitglieder des Bundesrates bei der Wahrnehmung der Magistratsfunktionen. Derartige Aufgaben können nicht an Verwaltungsfunktionäre delegiert werden. In vielen Bereichen lässt sich eine Arbeitsteilung einrichten, die mit den heute vorhandenen Instrumenten und Organisationsformen nicht möglich ist: Als Vorsteher von Teildepartementen können die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre ganze Ressorts in Vertretung ihrer Chefs führen und sie in der Departementsleitung unterstützen. Die politische Verantwortung bleibt aber selbstverständlich bei den Mitgliedern des Bundesrates. Mit ihren umfassenden Vertretungsfunktionen bewirken die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eine Erweiterung der Exekutive, die mit einer die Regierung ausklammernden Verwaltungserneuerung nicht erreicht werden kann.
Im ersten Titel werden die organisatorischen Grundlagen für die Regierung und für die Bundesverwaltung umrissen sowie die Grund- und Leitsätze zusammengefasst, die vor allem die verfassungsrechtliche Stellung der Regierung im Gewaltengefüge kennzeichnen und ihre Hauptziele nennen.
Der zweite Titel trifft die Normierungen für die Regierung und für dessen Funktionen (Tätigkeiten, Handlungen; Regierung im formellen Sinne). Im einzelnen sind die Regierungsobliegenheiten sowie die weiteren Regierungsfunktionen der Rechtsetzung, der Verwaltungsführung, der Vollziehung und Rechtspflege sowie der Information beschrieben. Es folgen Verfahrensvorschriften, im besonderen über die Vorbereitung und Durchführung der Bundesratssitzungen. Im einzelnen umschrieben werden hier auch die Funktionen des Bundespräsidiums, der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers sowie der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre.
Der dritte Titel befasst sich im Detail mit der Verwaltung und deren Führung. Er enthält Bestimmungen über die Organisation der Bundesverwaltung (insbesondere die Organisationskompetenz des Bundesrates) und führt das Instrument der Leistungsaufträge für Verwaltungseinheiten ein, die etwa nach den Methoden des New Public Management geführt werden sollen.
Der vierte Titel regelt Zuständigkeiten, Planung und Koordination. Er schafft die Voraussetzungen für eine stufengerechte Zuordnung von Entscheidbefugnissen und ermöglicht es dem Bundesrat, unwichtigere Geschäfte an die Departemente oder an Gruppen und Ämter zu delegieren. Zudem werden hier die Planungs- und Koordinationsgrundlagen für eine kohärenten Regierungstätigkeit geschaffen.
Im fünften Titel schliesslich sind Einzel- und Schlussbestimmungen aufgenommen. Unter anderem ist an dieser Stelle festgeschrieben, dass die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in der Stellenplafonierung des Bundes eingeschlossen sind.
Der Anhang bringt insbesondere Änderungen im Geschäftsverkehrsgesetz (Regelung der Bestätigung der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre durch die Bundesversammlung) und im Finanzhaushaltgesetz (z.B. Einführung von Globalbudgets für Verwaltungseinheiten mit Leistungsaufträgen. Stichwort New Public Management).
Unter diesem Titel - im deutschen Sprachgebrauch: wirkungsorientierte Verwaltungsführung - werden seit einigen Jahren sowohl im Ausland wie auch in der Schweiz (seit längerem schon auf kantonaler und kommunaler Ebene) Versuche vorangetrieben, um gewisse Verwaltungstätigkeiten nach neuen, marktwirtschaftlich orientierten Gesichtspunkten wahrzunehmen. Geeignete Verwaltungsstellen, die beispielsweise ein "Produkt" anzubieten haben (etwa die Wetterdaten der Schweizerischen Meteorologischen Anstalt, SMA), werden mit einem Leistungsauftrag auf das Erreichen bestimmter Ziele verpflichtet. Als Gegenstück erhalten sie eine grössere Eigenverantwortlichkeit und können den Weg zur Erreichung ihrer Ziele freier bestimmen. Gerade vor dem Hintergrund der knapper werdenden Mittel der öffentlichen Hand und ihrer hohen Defizite sollen auf diese Weise die Verwaltungsleistungen zweckgerichteter, output-orientiert, effizienter und damit schliesslich auch kostengünstiger erbracht werden. Voraussetzung dafür ist eine Lockerung der Budget- und Personalvorschriften (Globalbudgets sowie freierer Personaleinsatz). Im Anhang zum RVOG sind entsprechend Änderungen des Finanzhaushaltgesetzes sowie des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes aufgenommen.
Die schweizerischen Regierungsmitglieder wenden im Vergleich mit ausländischen Staaten mehr Zeit für die tatsächliche Regierungsarbeit auf. Während in den parlamentarischen Regierungssystemen des Auslandes viele Absprachen bereits unter den Regierungsparteien erfolgen und die Regierungschefin oder der Regierungschef zudem mit erhöhter Entscheidkompetenz (Schiedsrichterfunktion) ausgestattet ist, muss in der Schweiz jeder Regierungsentscheid durch jedes seiner Mitglieder intensiv vorbereitet und anschliessend im Kollegium in einem aufwendigen Konsensfindungsverfahren erarbeitet werden (Kollegialsystem). Weitere Besonderheiten der schweizerischen Institutionen akzentuieren die Situation: Die Regierung kann sich im Parlament nicht auf eine mit ihr verbündete Regierungsmehrheit stützen, sondern muss von Fall zu Fall Mehrheiten für jedes ihrer Vorhaben finden. Ferner erfordern die direktdemokratischen Elemente, etwa die Rücksichtnahmen auf Referenden, eine sorgfältige und nicht in Kurzverfahren zu erreichende Begleitung der Entscheidfindungen bis zum Abschluss durch eine Volksabstimmung. Für diese Aufgaben und die weiteren Funktionen, welche auf Ministerebene zu erfüllen sind, stehen in der Schweiz nur sieben Persönlichkeiten zur Verfügung.
| Frankreich (1996) | Regierungschef, 16 Minister/innen, 11 Ministres délégués |
| Italien (1996) | Regierungschef und 19 Minister/innen |
| Deutschland (1996) | Regierungschef und 17 Minister/innen |
| Österreich (1996) | Regierungschef und 14 Minister/innen |
| Spanien (1995) | Regierungschef und 16 Minister/innen |
| Portugal (1996) | Regierungschef, 15 Minister, 1 Ministre délégué |
| Grossbritannien (1996) | Regierungschef, 22 Members of the Cabinet |
| Irland (1996) | Regierungschef und 14 Minister/innen |
| Belgien (1996) | Regierungschef und 14 Minister/innen |
| Niederlande (1996) | Regierungschef und 13 Minister/innen |
| Dänemark (1996) | Regierungschef und 19 Minister/innen |
| Norwegen (1996) | Regierungschefin und 18 Minister/innen |
| Schweden (1996) | Regierungschef, 13 Minister/innen, 8 Minister/innen ohne Geschäftsbereich |
| Finnland (1996) | Regierungschef und 17 Minister/innen |