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Rechtssammlung zu den Bilateralen Abkommen

Das Gemeinschaftsrecht und die Schweiz

1. Das Gemeinschaftsrecht

1. Die Rechtsquellen

   In der Europäischen Gemeinschaft wird zwischen Primär- und Sekundärrecht unterschieden.

   Das Primärrecht stellt die Grundlage der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union dar. Es handelt sich hauptsächlich um Staatsverträge, die durch das Zusammenwirken der Mitgliedstaaten entstanden sind. Zum Primärrecht zählen insbesondere die Gründungsverträge, wie beispielsweise der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) sowie die entsprechenden Beitritts- und Änderungsverträge.

   Das Sekundärrecht baut auf dem Primärrecht auf. Es wird nach Massgabe der im Primärrecht enthaltenen Kompetenznormen durch die Organe der Gemeinschaft (insbesondere Kommission, Rat, Parlament) geschaffen. Im EGV sind vier Erlassformen vorgesehen: Verordnung, Richtlinie, Entscheidung und Beschluss (vgl. hierzu sogleich). Die in den sektoriellen Abkommen enthaltenen Verweisungen auf das Gemeinschaftsrecht beziehen sich vorwiegend auf das Sekundärrecht.

2. Die wichtigsten Erlassformen

   Verordnung: Die Verordnung ist mit einem schweizerischen Gesetz vergleichbar. Sie enthält Rechtssätze (generell-abstrakt) und ist somit auf eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und Personen anwendbar. Nach ihrem Inkrafttreten ist die Verordnung in allen Mitgliedstaaten der EG direkt/unmittelbar anwendbar, ohne dass die Staaten Massnahmen zu ihrer Umsetzung treffen müssen. Die Verordnung geht ausserdem dem nationalen Recht vor. Das heisst, nationales Recht, das einer Verordnung widerspricht, darf nicht mehr angewendet werden. Vor Gericht (insbesondere auch vor nationalen Gerichten) können sich die EU-Bürgerinnen und Bürger direkt auf eine Verordnung berufen.

   Richtlinie: Die Richtlinie richtet sich an die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Sie umschreibt ein verbindliches Ziel, das die Staaten zu erreichen haben. Richtlinien müssen von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden, die dabei über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen. Sie bestimmen die Mittel, mit welchen sie das Ziel erreichen wollen. Häufig ändern, erlassen oder heben die Mitgliedstaaten hierzu nationales Recht auf. Vor Gericht können sich EU-Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich nicht direkt auf eine Richtlinie stützen, sondern müssen sich auf das nationale Recht berufen, das die Richtlinie umsetzt.

   Entscheidung: Die Entscheidung richtet sich an eine Person oder einen Mitgliedstaat. Sie begründet nur gegenüber dem jeweiligen Adressaten Rechte und Pflichten. Richtet sich eine Entscheidung an einen Mitgliedstaat, verpflichtet sie nur diesen einen Staat, der für ihre Umsetzung verantwortlich ist.

   Empfehlung/Stellungnahme: Empfehlungen und Stellungnahmen richten sich an Mitgliedstaaten oder Personen. Sie sind jedoch unverbindlich. Das heisst, sie legen den Mitgliedstaaten/Personen ein bestimmtes Verhalten nahe, dieses kann aber nicht erzwungen werden.

3. Das Rechtsetzungsverfahren

   Die Gemeinschaft kennt hauptsächlich drei verschiedene Verfahren, um Sekundärrecht zu erlassen: das Verfahren der Anhörung, der Zusammenarbeit und der Mitentscheidung. Der EG-Vertrag bestimmt jeweils, welches Verfahren in welchen Fällen zur Anwendung gelangt. Beteiligt sind grundsätzlich die folgenden drei Organe der Gemeinschaft: Kommission, Rat und Parlament.
   Der Vorschlag für einen Erlass geht immer von der Kommission aus. Sie hat das alleinige Initiativrecht. Der Vorschlag wird jeweils zuerst dem Parlament und im Anschluss daran dem Rat unterbreitet. Anders als in der Schweiz, in der das Parlament die tragende Rolle in der Rechtsetzung spielt, entscheidet in der EG häufig der Rat endgültig über eine Vorlage. Das Parlament hat teilweise nur eine untergeordnete Bedeutung. So beispielsweise im Anhörungsverfahren, das allerdings immer seltener wird. Im Rahmen dieses Verfahrens kann das Parlament lediglich eine Stellungnahme abgeben, an die der Rat nicht gebunden ist und über die er sich hinwegsetzten kann. Das Zusammenarbeitsverfahren verschafft dem Parlament zwar etwas mehr Gewicht, der Rat kann sich aber letztlich auch hier unter gewissen Voraussetzungen über das Parlament hinwegsetzten. Nur im Mitentscheidungsverfahren steht das Parlament gleichberechtigt neben dem Rat. Im Rahmen dieses Verfahrens bedarf es für das Zustandekommen eines Erlasses der Zustimmung des Parlaments. Das Mitentscheidungsverfahren stellt heute das wichtigste Rechtsetzungsverfahren innerhalb der Gemeinschaft dar. Die Fälle in denen der EG-Vertrag das Mitentscheidungsverfahren vorsieht, nehmen stetig zu.

   Weitere Informationen zur EU finden Sie auf der Homepage der EU sowie des Integrationsbüros EDA/EVD.

2. Das Gemeinschaftsrecht in der Schweiz

1. Rechtsnatur der bilateralen Abkommen

   Die bilteraten Abkommen I von 1999 haben die vertraglichen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU vom reinen Warenhandel auf andere Wirtschaftsbereiche ausgedehnt. Mit den bilateralen Abkommen II von 2004 hat sich die Natur der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU weiterentwickelt. Waren die Bilateralen I noch weitgehend klassische Marktöffnungsabkommen, umfassen die bilateralen Abkommen II zusätzlich weitere politische Bereiche wie innere Sicherheit, Asylwesen, Umwelt und Kultur.

2. Die bilateralen Abkommen und die darin enthaltenen Verweisungen auf gemeinschaftsrechtliche Erlasse
   

   Es ist zu unterscheiden zwischen den materiellen Bestimmungen, die in den sektoriellen Abkommen selbst enthalten sind und den gemeinschaftsrechtlichen Erlassen, die in den sektoriellen Abkommen aufgelistet werden. Die Abkommen an sich stellen Staatsverträge zwischen der Schweiz und der EG dar (im Rahmen des Personenfreizügigkeitsabkommens sind die Mitgliedstaaten zusätzlich Vertragspartei). Es handelt sich um Völkerrecht im herkömmlichen Sinn, das nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts auszulegen, anzuwenden und allenfalls abzuändern ist. Die gemeinschaftsrechtlichen Erlasse, die in den Abkommen aufgeführt sind, werden hingegen durch die Organe der EG geschaffen. Für die Schweiz sind sie erst durch ihre Aufnahme in die sektoriellen Abkommen von Bedeutung geworden. Das vorliegende Register setzt sich hauptsächlich mit den in den Abkommen aufgelisteten gemeinschaftsrechtlichen Erlassen auseinander und weniger mit den materiellen Bestimmungen der Abkommen selbst.

3. Prinzip der Gleichwertigkeit der Gesetzgebung der Vertragspartner

   Die sektoriellen Abkommen beruhen grundsätzlich auf dem Prinzip der Gleichwertigkeit der Gesetzgebung der Vertragspartner. Die beteiligten Parteien müssen nicht über identische Gesetze verfügen, sondern es genügt vielmehr, dass Wirkung und Tragweite ihrer Rechtsnormen einander entsprechen. In den sektoriellen Abkommen wurden daher diejenigen Erlasse der Parteien aufgelistet, die sie gegenseitig als gleichwertig anerkennen. Das Prinzip der Gleichwertigkeit der Gesetzgebungen führt somit zu einer Angleichung, jedoch nicht zu einer absoluten Vereinheitlichung der Rechtsordnungen. Im Hinblick auf diese Angleichung wurden in der Schweiz vor und mit dem Inkrafttreten der sektoriellen Abkommen zahlreiche schweizerische Gesetze und Verordnungen geändert, erlassen und aufgehoben.

   Das Luftverkehrsabkommen, das als partielles Integrationsabkommen zu einer teilweisen Harmonisierung der Rechtsordnungen führen soll, weicht vom Prinzip der Gleichwertigkeit der Gesetzgebungen ab. Die im Abkommen zitierten gemeinschaftsrechtlichen Erlasse werden auf die Schweiz ausgedehnt. Das schweizerische Recht ist lediglich noch auf rein "intranationale" Sachverhalte anwendbar.

4. Enumeration des für die Schweiz relevanten Gemeinschaftsrechts

   Gemeinschaftsrechtliche Erlasse sind für die Schweiz nur dann und insoweit relevant, als sie in den sektoriellen Abkommen aufgeführt werden. Eine möglichst genaue Bezeichnung der für die Schweiz massgebenden gemeinschaftsrechtlichen Erlasse ist somit unerlässlich. Es genügt grundsätzlich nicht, dass einzig der Grunderlass in das Abkommen aufgenommen wird, sondern es muss auch klar definiert werden, welche dazugehörigen Änderungen für die Schweiz relevant sind. Dieser Anforderung kommen die sektoriellen Abkommen entweder durch explizite Aufzählung sämtlicher, für die Schweiz relevanter Änderungen zu einem Grunderlass nach oder durch den Zusatz "zuletzt geändert durch" unter genauer Bezeichnung des letzten Änderungserlasses.

   Im Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen findet sich in Anhang 1 in den Abschnitten zu den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Gemeinschaft, die auf Art. 1 Abs. 1 des Abkommens Bezug nehmen, der Zusatz "und spätere Änderungen". Hierbei handelt es sich ausnahmsweise um dynamische Verweisungen auf das Gemeinschaftsrecht. Falls die schweizerischen Wirtschaftsteilnehmer, die ein Produkt in die europäische Union exportieren möchten, die Konformität ihrer Produkte nicht nur mit den in den Abkommen zitierten gemeinschaftsrechtlichen Erlassen nachweisen, sondern auch mit den hierzu später ergangenen Änderungen, profitieren sie von einem vereinfachten Verfahren. Die Dynamik beschränkt sich auf einen vergleichsweise kleinen Bereich des Abkommens über die technischen Handelshemmnisse und liegt im Interesse der Schweiz.

5. Änderung und Aufhebung von gemeinschaftsrechtlichen Erlassen durch die EG und deren Auswirkungen auf die Schweiz
   

   Zum einen geht mit dem Prinzip der Anerkennung der Gleichwertigkeit der Gesetzgebung die Wahrung der Autonomie der Rechtsetzungsbefugnisse der Vertragsparteien einher. Zum anderen handelt es sich bei den sektoriellen Abkommen um statische Regelwerke. Dies führt einerseits dazu, dass es der Gemeinschaft selbstverständlich unbenommen bleibt, eigenständig ihre Erlasse, die in den Abkommen aufgeführt sind, zu ändern oder aufzuheben. Andererseits bedeutet dies für die Schweiz aber, dass sie nicht verpflichtet ist, sich solchen Änderungen automatisch anzupassen. Für die Schweiz sind gemeinschaftsrechtliche Erlasse nur so weit und in dem Umfang relevant, als sie Aufnahme in die Abkommen gefunden haben. Spätere Änderungen oder Aufhebungen durch die Gemeinschaft sind für sie nur dann massgebend, falls dies durch einen Entscheid eines Gemischten Ausschusses beschlossen wird oder eine formelle Abkommensänderung durch Vertragsänderung erfolgt. Zur ausnahmsweise dynamischen Verweisung im Rahmen des Abkommens über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen siehe oben.

6. Die Gemischten Ausschüsse und ihre Bedeutung für das in der Schweiz relevante Gemeinschaftsrecht

   Die sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG/EU (insbesondere die bilateralen Abkommen "I und II") werden grundsätzlich durch einen Gemischten Ausschuss verwaltet. Für jedes Abkommen besteht ein Gemischter Ausschuss, der sich paritätisch aus Vertretern der beiden Vertragsparteien zusammensetzt. Die Parteien entscheiden in gegenseitigem Einvernehmen über die im Abkommen und in der Geschäftsordnung vorgesehenen Geschäfte. Ausnahmen bilden die Abkommen zur Zinsbesteuerung sowie zu den Ruhegehältern, welche direkt durch die kompetenten Behörden der Vertragsparteien verwaltet werden. Es ist zu erwähnen, dass durch das Landwirtschaftsabkommen zwei Gemischte Ausschüsse eingesetzt werden: der Gemischte Ausschuss "Landwirtschaft" und der Gemischte Ausschuss "Veterinärwesen". Für das Forschungsabkommen ist der Gemischte Ausschuss des Rahmenabkommens über die wissenschaftliche Zusammenarbeit von 1986 zuständig (SR 0.420.518)

   Rolle und Funktion der Gemischten Ausschüsse

   Jedes Abkommen legt für die Gemischten Ausschüsse den exakten Umfang der Kompetenzen fest. Aufgabe der Gemischten Ausschüsse ist es, das ordnungsgemässe Funktionieren der Abkommen zu überwachen. Die Gemischten Ausschüsse vereinfachen den Austausch von Informationen und Standpunkten zwischen den Vertragsparteien. Sie bemühen sich auch, die Meinungsverschiedenheiten zu klären, die zwischen den Vertragsparteien vorkommen könnten.

   Das gute Funktionieren der Abkommen setzt voraus, dass die Vertragsparteien sich darüber austauschen, ob sich das Recht der Vertragsparteien weiterentwickelt hat und somit eine Anpassung der Abkommen vorgenommen werden muss. Die Entscheide der Gemischten Ausschüsse bestimmen insbesondere, inwieweit die Änderungen, sowie In- und Ausserkraftsetzungen gemeinschaftsrechtlicher Erlasse, welche für die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU massgebend sind, die Abkommen betreffen.

   Die Gemischten Ausschüsse verfügen regelmässig über die Möglichkeit, die Anhänge und Anlagen der Abkommen, deren Inhalt generell technischer Natur sind, zu ändern. Sie nehmen ihre Entschlüsse unter dem Vorbehalt an, dass die internen Verfahren der Vertragsparteien eingehalten werden. Wie die Botschaft über "die bilateralen Abkommen I" (BBl 1999 6128, Ziff. 148.3, S. 6157) gezeigt hat, handelt es sich für die Schweiz dabei um eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat, die durch die eidgenössischen Räte bei der Annahme des betreffenden Abkommens genehmigt worden ist. Die Frage, ob der Bundesrat kompetent ist, eine Entscheidung innerhalb des Gemischten Ausschusses zu treffen, wird jedes Mal angesichts des materiellen Inhalts des Entscheids geprüft.

   In den Gemischten Ausschüssen entscheiden die Parteien mit Einstimmigkeit (insbesondere bei der Übernahme neuer Rechtsakten der EU). Die Entscheide werden von den Vertragsparteien genehmigt und nach ihren eigenen Regeln angewendet. Sie werden grundsätzlich im Amtsblatt der EU veröffentlicht, auf welches das vorliegende Verzeichnis verweist. Die Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung (AS) sowie in der Systematischen Rechtssammlung (SR) der Entscheide der Gemischten Ausschüsse wird im Publikationsgesetz (Art. 3 und 11 PublG, SR 170.512) geregelt.

   Es genügt also nicht, die Originaltexte der sektoriellen Abkommen zu konsultieren, um das einschlägige Recht der EU für die Schweiz zu kennen: es empfiehlt sich, entweder die letzten Fassungen der Abkommen, die mit eventuellen Änderungen in der SR publiziert wurden, oder die Entscheide der Gemischten Ausschüsse zu konsultieren. Es kann vorkommen, dass die Änderungen einer Rechtsakte innerhalb der EU in Kraft getreten sind, aber auf die Beziehungen Schweiz-EU noch nicht anwendbar sind. Umgekehrt kann ein Rechtsakt, der in der EU nicht mehr gültig ist, im Rahmen der Beziehungen Schweiz-EU noch anwendbar sein. Das im Verhältnis Schweiz-EU anwendbare Gemeinschaftsrecht kann demnach von jenem innerhalb der EU divergieren.

   Die "Gemischten Ausschüsse" im Rahmen des Schengen/ Dublin-Assoziierungsabkommen

   Das Schengen-Assoziierungssabkommen (SAA) und das Dublin-Assoziierungssabkommen (DAA), werden durch einen Gemischten Ausschuss verwaltet, der die "traditionelle" Tätigkeit eines Gemischten Ausschusses ausübt, nämlich das ordnungsgemässe Funktionieren des Abkommens zu überwachen (Informationsaustausch, Beilegung der Streitigkeiten usw.). Im Gegensatz zu den anderen "bilateralen" Abkommen sind diese Gemischten Ausschüsse aber nicht berechtigt, über die Übernahme von neuen Rechtsakten der EU zu entscheiden. In diesem Zusammenhang kennen die Assoziierungsabkommen Schengen/Dublin ein besonderes Verfahren. Gemäss diesen Abkommen beteiligt sich die Schweiz innerhalb der Ausschüsse, welche die Kommission und die Arbeitsgruppen im Beschlussverfahren der EU unterstützen - aber ohne Stimmrecht - sobald eine Weiterentwicklung des Rechtsbestandes Schengen/Dublin Gegenstand von Beratungen in der EU ist. In diesem Fall beteiligen sich die Vertreter aus der Schweiz und der anderen assoziierten Staaten an der Ausarbeitung neuer Rechtsakten innerhalb dieser Gruppen und Ausschüsse, welche in ihrer Formation "Gemischter Ausschuss" tagen (sog. "decision shaping").

   Die Arbeitsgruppen des Rates treffen sich auf verschiedenen Niveaus: Experten, Hohe Beamte und Minister. Was Schengen betrifft, gibt es ungefähr 15 Arbeitsgruppen auf Expertenebene, die sich monatlich treffen und beauftragt sind, die Diskussionen bezüglich der Entwicklungen des Schengen Acquis in Gang zu bringen. Die Akte wird danach den Hohen Beamten (CATS, SCIFA) und den Botschaftern (COREPER), die sich regelmässig treffen, übermittelt. Der Schlussentscheid wird von den Ministern getroffen, die im JAI-Rat versammelt sind. Die Schweiz hat dort ebenfalls kein Stimmrecht.

   Wenn die Rechtsakten, welche eine Weiterentwicklung des Schengen- oder Dublin-Acquis darstellen, innerhalb der EU einmal angenommen sind, werden sie der Schweiz bekannt gegeben. Ihre Übernahme erfolgt auf dem Weg eines Notenaustausches, der aus Schweizer Sicht ein internationales Rechtsabkommen darstellt. Je nach Inhalt der übernommenen Rechtsakte ist der Bundesrat oder das Parlament für die Genehmigung dieses Abkommens verantwortlich und gegebenenfalls kann das Volk dazu aufgerufen werden, sich im Rahmen eines fakultativen Referendums auszusprechen (vgl. Botschaft "bilaterale Abkommen II", BBl 2004 5965, Ziff. 2.6.7.4 S. 6130).

7. Anwendung gemeinschaftsrechtlicher Erlasse in der Schweiz

   Die Anwendung der in den sektoriellen Abkommen erwähnten gemeinschaftsrechtlichen Erlasse folgt den allgemeinen Regeln der Anwendbarkeit des Völkerrechts in der Schweiz. Somit sind gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen unter der Voraussetzung ihrer Justiziabilität (self-executing) direkt/unmittelbar in der Schweiz anwendbar. Das heisst, die Normen müssen genügend konkret sein, um als Grundlage eines Entscheids im Einzelfall zu dienen. Diesen Anforderungen entsprechen gemeinschaftsrechtliche Verordnungen regelmässig. Anders zu beurteilen sind häufig Richtlinien, die auch innerhalb der EG nationaler Umsetzungsmassnahmen bedürfen. Im Hinblick auf die Umsetzung der sektoriellen Abkommen hat die Schweiz teilweise das innerstaatliche Recht angepasst (teilweise allerdings auch der Einfachheit halber, lediglich auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Erlasse verweisen). Aus diesem Grund und auf Grund des Prinzips der Gleichwertigkeit der Gesetzgebung der Vertragspartner wird weiterhin oft Schweizer Recht anzuwenden sein. Auch in den den sektoriellen Abkommen unterstellten Bereichen genügt es somit oftmals nicht, nur die im Register aufgeführten gemeinschaftsrechtlichen Erlasse zur Lösung eines Problems heranzuziehen, sondern es muss zusätzlich das schweizerische Recht (Bundesrecht wie auch kantonales Recht) konsultiert werden.

8. Vollzug

   Zuständig für die Anwendung und den Vollzug der für die Schweiz verbindlichen gemeinschaftsrechtlichen Erlasse bleiben in der Schweiz die schweizerischen Behörden des Bundes und der Kantone. Die Kompetenz zur Überwachung und Kontrolle des Wettbewerbsrechts im Rahmen des Luftverkehrsabkommens liegt hingegen grundsätzlich bei den Gemeinschaftsinstitutionen, insbesondere der Kommission und dem EuGH (Art. 11 Abs. 1 Luftverkehrsabkommen).